南昌市政府投资建设项目代建制初探-项目管理职称论文

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发布时间：2011-06-18 09:30:33 更新时间：2011-06-18 09:51:32

南昌市政府投资建设项目代建制初探
邓晓彬
【摘要】本文结合南昌市政府投资建设项目代建制推广的实际情况，对代建制的形成与发展、代建制运作程序、实施代建制的范围及主要内容、代建资金的管理及取费、代建制推行的基本情况及成效作了一定探索，为促进南昌市政府投资项目管理体制改革和代建制推广提供了参考。
前言
代建制属于委托代理的法律范畴。代建制是指政府对其所投资建设的项目，通过招标等规定的程序，选择社会专业化的项目管理单位作为代建单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资，质量和工期及项目检查后交付使用单位的制度。
代建制的形成是依靠市场配置公共资源，遵循市场规则，辅之于行政手段的市场化政府建设项目的管理体系，是对政府投资项目管理模式进行市场化改革的重要举措，是克服传统项目管理模式弊端的制度创新。同时在代建期间，代建单位按合同约定代行项目建设的投资主体职责，它的核心是代建单位按照合同约定代行项目建设的法人职责；代建单位工作性质为建设项目提供管理和咨询服务；其盈利模式是企业收取代理费、咨询费、和从节约的投资中的提成；其风险是企业相应的管理、咨询风险。它是将建设单位与使用单位分离，决策权与执行权分离，其目的是通过专业化管理，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益。
随着我国投资体制改革的不断深入，全国各地均已开始推行政府投资建设代建制项目管理模式的试点工作，并取得显著成效。国务院（国发[2004]20号）文《关于投资体制改革的决定》明确指出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资，质量和工期竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。”国家建设部也出台了《建设工程项目管理办法》规范性文件，这一系列的文件对代建制的运行指明了方向和制定了科学，规范的措施。
1 南昌市建设工程代建制的形成与发展
由于受我国计划经济的影响，长期以来，南昌市政府投资建设项目和我国其他政府投资的基本建设项目一样，存在管理模式单一、管理主体多元、投资管理难度大等缺点，在一般情况，市政府为基本建设的主体，建设单位成了项目管理的实施者，或成了项目最终的使用方。改革开放以来，加快推进固定资产投融资体制的改革，尽快建立符合市场经济和国际规范的新型投融资体制，是新形势下对南昌政府投资的基本建设项目的迫切要求。近几年来，南昌市逐步加大了政府投资建设项目代建制推广力度，围绕代建制，政府有关部门组织了设计、施工、监理、咨询、造价等单位，以及县区（开发区）等有关部门积极、认真地探讨代建制的做法，组织相关人员收集、整理、分析、综合资料和信息，进行了广泛地调研工作，从上到下对代建制已有了进一步的认识，代建制也以得到有效推广。
2 南昌市代建制运作程序
实行代建制，由原来政府机关直接成立临时工作班子或指定单位代建，转向通过招标投标市场进行。在当前的情况下，政府投资项目代建单位的确定原则上应通过投标方式确定，由市发改委、市建委等部门依照法规、工作职责和有关制度，加强对政府投资项目招标投标活动的全过程监管，既要依法对工程招投标活动实施监督，又要加大对中标后工程实施全过程监督检查，实施事前、事中、事后的全过程监督管理，督促建设项目个方主体严格履行合同。目前，南昌市政府投资项目代建单位的确定尚未建立完善的招投标程序，大多数项目仍由政府直接委托代建单位实施。
南昌市代建制的运作，现阶段大部分采用项目法人单位加代建单位的形式。即由项目法人单位按照规划要求负责提出项目的建设规模、建设标准和使用功能，编制项目建议书；负责做好资金措施；项目实施全过程协调、配合和监管；代建单位则负责代理立项、规划、可行性研究报告、初步设计及与项目相关的土地、环保、消防等的报批；参与项目设计、施工、监理、招标；**施工许可证、施工图审查和工程实施中有关手续；组织工程监理、材料设备采购的招标和实施；工程相关合同的洽谈和签订；对项目进行全过程管理，组织工程中间验收、交工验收；组织编制工程竣工决算。
为保障代建制工作的顺利进行和分清各自的法律责任，南昌市根据政府投资项目建设的需要，实行了合同制管理。由项目法人单位、代建单位根据不同代建方式，双方签订《融资代建合同》，市发改委、市建委、市财政局对在该合同签订中予以具体的行政监督和政策指导，以保证项目法人单位和代建单位的权利、义务以及双方项目管理工作的配合协调。
3 南昌市实施代建制的范围及主要内容
代建制涉及政府多个主管部门和涉及、施工、监理、咨询等众多单位。代建制工作也将在项目实施过程的多个层面上展开，关系重叠、内容繁杂、矛盾交叉、工作千头万绪。根据国家、省市有关文件规定，参考外地（特别是与我市雷同城市）的作法，针对南昌地区经济、社会、发展水平和建设项目管理状况，推行代建制，主要包括以下主要内容并着重解决好以下问题：
3.1 实施代建制的范围
关于代建制范围，主要参考我国其它代建制实施情况较好的城市建设项目分类。并结合当地的经济社会、建筑发展水平，选定对非经营性政府投资项目采用代建制。
3.2 实施代建制的主要内容
在选定代建资格上，要求在业绩、信誉、人员、资金、工期、质量安全、经济责任管理目标方面进行全民评估，并符合工程建设项目管理公司资质管理有关规定；除市政府投资的融资代建公司意外，其余参与代建的单位要求具有综合甲级工程设计资质、综合甲级监理资质、施工总承包一级以上资质、综合甲级工程咨询资质之一者；并有相应资产、管理体系、专业人员等方面的具体规定。现阶段，南昌市对代建单位资质要求没有明文规定，目前考虑选择具备设计、施工、监理、咨询等相关资质作为代建单位的入市资格，同时，积极探索代建单位的资质管理，逐步要求代建单位报送有关本单位资质、业绩、经济实力、专业技术人员构成、技术装备等条件的材料，经政府相关行政主管部门备案后，列入代建单位名录库。
4 南昌市政府投资建设项目代建资金的管理及费用计取
4.1 代建资金的管理
在代建制实施过程中，南昌市一直把严格控制资金划拨和使用作为代建项目管理的重点。对于政府投资建设项目，要求融资代建单位负责建设工程项目资金的筹措、还贷与管理。按合同的约定落实经费、核付工程款、项目法人单位制订符合国家规定的财务管理制度，确保资金运作的规范和安全，并接受政府有关部门的审计和监督。融资代建单位按合同设立相应的项目部和专用账户，按工程进度取得工程款。项目竣工后，工期提前，质量优良的，项目单位按合同约定给予奖励；超出项目概算或质量不合格的，按合同约定承担违约赔偿责任。
4.2 代建费的计取
代建收费标准迄今为止尚没有统一标准，按照财建（2004）300号文件第四条关于“项目代建单位的代理管理费开支标注和核算办法”的规定：“代建管理费根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定”。根据现在的项目管理现状，建设单位管理费是指从项目开工起至**项目竣工财务决算止发生的管理性质的开支。包括：不在原单位发工资的工作人员工资、医保、劳保、基本养老保险、事业保险、办公、差旅交通费、工具使用费、固定资产使用费、零星购置费、业务招待费、施工现场津贴等管理性质的开支。按这样的管理费范围以计取代建费，这是不符合实际的，对代建单位也是不公平的。因为：其一，管理费计算的时间只是开工至竣工时间内所发生的管理费用，并未涵盖项目的前期工作，而前期工作又往往是代建单位要花大力气完成的；其二，原单位发工资的工作人员，其工资和保险并不在该项目的管理费范围中列支，而代建单位所有人员的工资都必须计入成本；其三，项目法人单位管理份只是投资的一部分，并未包含临时设施费、招投标等费用，而代建单位显然这些工作和费用不可缺少；其四，项目法人单位管理费中不含风险和利润因素，而代建单位本身是企业，它必须承担风险和赢得合法利润，因此代建费计取应该也是必须包括风险和合法利润。目前，建设单位管理费标准较低，南昌市政府投资建设项目代建费通常不超过项目投资的2%，从长远看，这不利于代建制的健康发展。
5 南昌市政府投资建设项目代建制推行基本情况
5.1 基本情况
近几年来，南昌市政府积极推动政府投资项目建设管理的体制改革，并进行了长期的探索和研究。从2002年起红谷大厦、生米大桥等项目的“代建制”试点，到近期实施的阳明西路改造、南昌国体中心等项目的推广，通过代建制的实施，逐步形成较为完善的政府投资项目约束机制和建设领域的预防腐败机制。
目前，南昌市项目代建的主要方式有两种：一是融资平台代建制，分为全过程融资代建和建设实施阶段融资代建两种方式。即通过土地使用权抵押和项目收益和权益质押等方式进行融资，并由融资单位实施全垫资代建，建成后交由政府管理。代建单位主要为市城投公司、市市政控股公司、市水利投资公司、南昌轨道交通公司等4家市级融资平台和红谷滩新区城投公司、青山湖区城投公司、安义县城投公司等县区级具有融资能力代建公司。二是委托代建制，市场化运作。即代建单位通过市场竞争，接受建设单位的委托实施项目代建管理。我市实施主体主要为市建工项目管理公司、江西中昌工程咨询监理有限公司、南昌市建筑技术咨询监理公司等专门从事项目管理的公司。近几年，我市实施代建的项目数量逐年上升，从最初的阳明路还建房小区“隆兴小区”、火车站广场改造还建房、朝阳农场改造还建房、市委党校、新华社江西分社办公楼等投资额相对较小的项目，到近两年参与市政府主导投资的重大重点项目建设，代建项目投资额占项目总投资比例也逐步提升。2009年，市政府主导投资的建口重大重点项目42项，其中阳明路改造、艾溪湖大桥等17项投资过亿元的工程由四大融资平台实行融资代建，融资代建项目投资额占项目总投资的36%； 2010年市本级财政主导投资的重大重点建设项目计划拟43项，项目总投资616.03亿元，其中29项由融资平台实行融资代建，融资代建项目投资额占项目总投资的49%。
5.2 代建项目管理体制
近年来，我市逐年加大了城市基础设施投入，市政府主导投资项目实施主体基本上由融资代建平台实施。为了规范政府主导投资建设项目的代建管理，提高市投融资平台融资代建政府主导投资项目管理水平和投资效益，促进廉政建设，根据相关法律、法规，结合南昌市实际，2010年2月11日，南昌市政府出台了《南昌市融资平台代政府建设项目管理办法》，以法规的形式对该市的政府投资项目代建进行了规范，标志着南昌市政府投资项目管理体制改革工作步入全面实施阶段。
该办法对由市财政性资金投资且明确建设单位和融资代建单位的项目，明确了融资代建单位的主要职责和工作内容、融资代建项目的推进、资金的管理与监督、融资代建费用及奖惩办法，这是继2002年出台的《南昌市城市基础设施建设项目管理实施办法》之后，我市出台的规范基础设施项目建设的又一规范性文件。近期，我们正在研究出台《南昌市政府主导投资推进的城市基础设施建设项目管理实施细则》，这将进一步完善我市政府投资项目的科学管理体系。
5.3 实施代建制的成效
1、创新了政府投资项目的管理模式。项目的管理模式、管理方法、投资方式根据项目性质的不同而不同，没有一成不变的模式，可以采取多种方式。总体而言，将政府投资项目划分为非经营性项目和经营性项目，在非经营性项目方面积极推行代建制。对于经营性政府投资工程，如收费的道路、桥梁、水厂等基础性设施实施项目法人责任制，由项目法人负责建设经营全过程。
2、加强了政府投资项目的计划管理。根据每年年初制定的投资计划实行项目年度计划管理制度（主要表现在年度投资总量控制和安排上），政府投资遵循量入为出、综合平衡的原则，避免政府投资项目的上马的随意性，这在我国经济整体显现投资过热的情况下有着重要现实意义。
3、最大限度地降低了建设成本。南昌市在政府投资项目管理体制改革，特别是代建制方面很早就开始了改革探索。2006年8月启动的新华社江西分设新办公大楼建设过程中就进行了代建制试点，并取得了圆满成功。该项目投资概算为4132.28万元，实际工程投资为3900万元，节约投资近200万元。2008年底启动实施的市委党校工程，代建单位在初步设计时提出优化方案，节约投资664.2万元，占建安费用的21%，代建制在投资控制方面的优势得到了充分的体现。2008年10月，总投资15.77亿元的南昌国际体育中心开工，由市市政控股集团实施全过程代建，并提出确保三个工作目标，即要把项目建成精品工程（功能、形象、质量一流）、阳光工程（阳光操作，不倒一个干部）、节约工程（减概10%），制定了责权一致分级管理机制、工程招标规范操作机制、资金成本有效控制机制和工程过程精细管理机制，经过一年多的实践运行良好。
4、分权预防腐败，完善了惩防体系。通过项目代建合同，进一步明确了项目业主、代建单位之间的权利义务关系。社会口代建项目解决了外行抓基建的难题，使建设单位腾出时间和精力抓本职工作。建设单位实现了身份转换，由项目管理者转换为项目监督者，由过去基建项目程序性监督、事后监督（项目完工后的决算控制）转变为全过程、全方位监督。确保了建设单位可能出现的腐败。政府融资代建项目坚持则通过银行专户单独建账、财政委派项目会计、明确代建费用、严格招标工作、加强稽查审计、严格控制概算、严防质量事故、约定投资控制奖惩措施等方式，将政府部门从具体的工程建设事务中解脱出来，形成了一道“物理隔绝墙”，可以有效避免相关工作人员通过工程建设以权谋私等问题的发生。
综上所述，南昌市在推行政府投资项目代建制方面进行了积极探索，取得了一定成效。下一步，南昌市将紧紧抓住鄱阳湖生态经济区规划上升为国家战略的历史机遇，大力推进“山”（梅岭）、“江”（赣江）、“湖”（鄱阳湖）综合开发，继续深化政府投资项目代建制改革，进一步向全社会全面开放代建市场，培育代建主体，吸引众多合规的专业工程管理公司通过公平竞争的方式参与政府投资工程代建。同时，加强资质管理，适时完善代建单位准入机制，积极推行全过程代建管理。以严控投资规模、提高投资效率、完善惩防体系为目标，加大工程建设领域反腐力度，确保项目建设和投资效益的实现，为我市经济社会又好又快发展做出贡献！
参考文献