县级城区居民集中供热采暖问题探讨

县级城区居民集中供热采暖问题探讨
马莲英
改革开放后的三十年，特别是进入二十一世纪后的这几年，县级城市在国家加快发展政策的推动下得到了迅速发展。作为城市的重要基础设施——城区集中供热工程，为加快城市化建设进程、提高城区居民生活质量、保护生态环境、节约能源、减少烟尘排放等均起到了重要作用。但随着二、三产业的迅猛发展和城区人口的快速增长，如何妥善解决城区居民集中供热采暖问题，建设节能型、环保型和谐社会，创造良好的人居环境，是当前亟需研究解决的。
一、当前城区居民集中供热采暖现状及存在的问题
（一）城区居民供热采暖现状。上世纪70年代之前，城区居民的冬季采暖问题，基本上是以户为单元自供，而且是传统的煤炉子。到了80年代初，部分单位开始建设办公楼和居民楼，集中供热采暖便成为各单位必须解决的重要问题被提上议事日程,但集中供热采暖方式普遍是大小不一的燃煤锅炉。之后，随着城市建设逐渐扩大及供热采暖要求的逐步提高，热电采暖也开始进入普通居民家庭。到目前,安丘市区居民住房面积553.95万平方米,其中住宅楼434.3万平方米。实行集中供热采暖面积412万平方米，其中利用热电供热采暖面积320万平方米，地下水源热泵采暖面积10.1万平方米。
（二）城区居民供热采暖费用收取情况。目前，城区居民的供热收费方式基本有两种：一种是供热采暖费由住房原产权单位交纳，职工本人仅象征性缴纳很少一部分，这是计划经济条件下形成的福利性包费制的延续，它只强调了“供热”的社会保障性，而忽视了“热”的商品属性。另一种主要方式是供热采暖费完全由居民住户自己交纳。尽管这种收费方式中也存在“个人交费、单位补贴”的情况，但它基本上实现了“谁用热，谁交费”的市场经济法则。
（三）集中供热采暖中存在的问题。县级城市在实行集中供热采暖中，主要存在以下几个突出问题：
1、福利性供热体制与住房制度不适应。目前的住房产权除很少一部分未过渡为个人全部产权外，其余住房的产权均为个人所有。因此，再向住宅原产权单位或职工所在单位收缴供热采暖费，已不符合市场交易规则。福利性的供热包费制，与现有的商品化住房制度不仅不相适应，而且也没有考虑职工住房面积大小的问题。
2、供热收费制度不合理。长期以来形成的供热采暖“包费制”或单位“包烧制”，造成了供热、用热、交费三者责权利不统一。特别是现行的按面积计算的收费制度，不能体现“用多少热，交多少费”的公平原则，致使人们缺乏节能意识，室温高了就开窗放热降温，出现了节能型住宅也不节能的怪现象。
3、供热采暖设施陈旧落后，能源浪费严重。一方面，现有的供热采暖系统，绝大部分用户无法进行温度调节和控制，暖气长期开放，用热效率很低。另一方面，有相当一部分的供热采暖系统年久失修，老化严重，出现了管道运行不畅和跑、冒、滴、漏现象，在加上原来的房屋墙体保温和气密性能较差，热量损失严重。
4、困难企业和下岗职工难掌握。困难企业的数量和企业困难的程度是动态的，政府在测量过程中需要较大的投入，且救济的资金也难以确定；同样，下岗职工的数量和困难的程度更是难以测定，是否需要救济，如何救济，也是热费改革的一个难点。
5、供热行业管理与运行机制不协调。按照市场交易规则，供需热双方都有终止供热合同的权力，而且理论上对于个别住户因长期欠费而被停止供热或自愿退出集中供热的，也是应当不加干涉的。但对可能引起较大范围的停热问题，政府有关部门就必须要进行管理和干预。这样的矛盾和问题，政府处理起来就会感到很棘手。
二、几种供热采暖方式优劣比较
目前，在城区居住的居民和单位，其采暖方式主要有土暖气(煤炉子)、空调(电暖气)、热电、地下水源热泵四种。电锅炉用户极少，土暖气、煤炉子等供暖方式也会越来越少。这里仅就空调、电暖气、热电、地下水源热泵供暖的优劣作一分析比较。
(一)空调、电暖气采暖的不足。空调、电暖气采暖方式虽然使用方便，污染少，但供暖温度忽高忽低、采暖效果差，其供热成本大大高于热电锅炉及地下水源热泵集中供热成本。
(二)热电联产在供热、环保、节能等方面的优势。从资源的最佳利用程度来看，热电联产经过几十年发展，已转变为集约化、技术密集型企业，热电联产的热效率大幅提高，能源节约和成本控制能力不断增强。这一点，煤烟型小锅炉是无法比拟的。从供热质量和稳定性来看，集中供热可使热用户的室温24小时保持在±18℃。而小锅炉供暖时断时续，温度忽高忽低，采暖效果差。从收费价格上看，如果按相同采暖质量测算，小锅炉采暖收费价格并不低，只是由于单位的“暗补”，使采暖户感觉到“价格低”。从循环经济和社会效益看，热电联产可大大减轻水污染和水浪费，所产灰渣可通过综合利用，有效拉动环保、建材等相关产业发展。从环保角度而言，热电联产企业已采用了完备、高效的环保设施，已达到国家规定的排污标准。实践也证明,热电联产已成为治理城市大气污染的主力军。
地下水源热泵供暖系统虽然才刚刚起步，但已凸显出很大潜力。环保性高、收费低。现在城区每平方米仅15元，而热电供热收费为每平方米25元。现在申请节能住宅小区，就必须有地下水源热泵采暖系统。不过这种新型采暖方式还需政府的大力推广和扶持。
综上分析，分散式供热的供热效率低，经济效益差，采用热电联产机组等方式来实现集中供热，加强综合治理，形成科学的循环经济体系，全面解决燃煤小锅炉排污之患。
三、加快发展集中供热采暖的政策措施及建议
(一)建立“暗补”变“明补”的强制性补贴机制。具体可采取以下两种补贴方式：一是建立个人供热公积金。职工所在单位按月足额为每个职工提取供热公积金，存入专项帐户，专款专用。每年职工凭支付采暖费的专用票据一次性提取。综合各地做法，补贴可采取基础补助加职务补贴的方法。即每个职工均享受30平方米建筑面积的采暖费基础补助，在此基础上按照职工的职级相应增加职务补贴。职务补贴按月执行如下标准：科员、办事员和初级职称者20元，科级和中级职称者30元，处级和副高级职称者45元，正高级职称60元。离退休和企业人员参照执行。补助费用的列支渠道，行政事业单位在补助工资科目中列支，企业在管理费用科目的“取暖费”中列支。二是按月随工资发放供热采暖补贴费。按照上述标准和费用列支渠道，职工所在单位按月随工资发放供热采暖补贴。
(二)加快城区热电供热管网建设，满足城区居民对集中供热采暖的迫切需求。近年来，盛源热电公司为满足城区居民集中供热采暖，先后扩容扩产，不断铺设管道，扩大供热范围，较好的缓解了城区居民对集中供热采暖需求的矛盾。今年，该公司又根据城市建设要求，采取了一系列加大集中供热采暖的措施。一是投资1000万元，扩建1台6000KW抽凝式供热机组,届时可扩大市区循环水供暖面积36万平方米。二是借和平路贯通的有利时机，计划投资3342万元，实施循环水供暖三期工程。该工程计划敷设供热管线9200米，供热总能力达到120万平方米。三是正积极筹建2×15MW生物质发电项目。项目建成后,对外供汽能力可达200蒸吨/小时,供热覆盖面积达250万平方米，将满足周围5－6公里范围内的企业用汽及居民采暖需要。同时，在政府的大力支持下，大力推广地下水源热泵供热系统。
(三)积极稳妥地推进分户供热系统改造。一户一表式供热计量收费是大势所趋，众望所归。必须有计划地改造现有住宅的供热采暖设施，达到分户控制。对分户改造费用，可采用以下四种方式筹集：①单位或企业以公用福利费名义出资进行系统改造。这种方式适合经济效益较好、福利待遇较高，而且现有住宅区的居住成员绝大部分是本单位职工。②以住宅小区为单位进行内部群众集资进行系统改造。这种改造方式适用于已建成的中、高档住宅小区。③合理利用社会住房公积金进行系统改造。这是激活住房公积金的有效办法，也是一件具有很大社会效益和经济效益的大事。④政府、单位和个人共同融资进行系统改造。这种方式是以上三种方式的优化组合。政府出资可以分为两部分：一是从住房公积金获得的利息中拿一部分，二是从供热企业的利润中拿一部分；单位出资可以从福利费中列支；个人直接按比例出资。不论采用哪种筹资方式，都要先搞试点，然后稳妥推进。
(四)改革供热采暖费用收缴办法。为充分体现用多少热交多少费，促进用户的行为节能，实行热计量收费后可实行“两部制”热价，即由固定费用和可变费用两部分组成。同时，建立燃料—热价格联动机制，进一步简化调价程序，适时调整热价。即当煤炭等燃料价格在1年内变化达到或超过 10%后，相应调整热价；如1年内煤炭等燃料价格变动未达到10%，则下一年累计计算，直到累计变化幅度达到或超过10％方可调整价格。
(五)实施供热经营许可。供热行业社会化是发展的大趋势,国家和省也都要求对供热企业和供热单位实施经营许可管理。因此,凡符合供热经营许可的单位，可由相关部门依据有关规定，授予“供热经营许可证”，即享有在规定期限和范围内的供热特许经营权。凡未获得“供热经营许可证”的企业或单位，均不得对外或对内进行供热。
(六)建立供热保障机制。对于能够界定的社会弱势群体的冬季供热采暖问题，可通过建立必要的救助保障机制给予解决。具体执行如下规定：夫妻双方都下岗并进入再就业服务中心，且协议期未满或处于领取失业保险金期限内的失业人员，供热单位减免应交采暖费的40%(时限不能超过其协议期)；无固定收入并无子女的离退休人员遗孀免标准住房面积内采暖费，超标部分不享受减免；特一等革命伤残人员、社会孤老、孤残、孤儿免收取暖费。另外，为更好地支持供热企业，加快热电事业发展，县级政府可把用于城区居民供热采暖产生的地税及国税地方留成部分全部返还供热企业，作为政府对企业为社会所承担公益事业义务的一种补偿。这样，热电企业实行“零”税率后，就可以把供热价格降下来，施惠于民，就会有更多的普通老百姓用得起热，更好地节约能源和改善环境。