浅谈促进高新技术产业发展的财税政策 -经济论文发表

浅谈促进高新技术产业发展的财税政策
战军
目前面临的国际和国内的复杂经济形势，对我国经济增长方式迅速转型提出了迫切的要求，大力发展高新技术产业来实现中国经济的可持续稳定发展是至关重要的，而高新技术产业的发展离不开政府的宏观调控。财税政策作为政府宏观调控的最有力和最直接的政策之一，在促进高新技术产业发展方面作用重大。财政政策在促进高新技术产业发展方面的作用主要是指政府根据公共财政的要求，通过财政资源的分配，加大研究开发经费的投入，完善产业公共基础设施，减少技术创新风险。同时通过税收优惠，引导和激励企业开展技术创新活动，促进高技术产业发展。我国目前已进入必须更多地依靠科技进步和科技创新推动经济社会持续发展的历史阶段。中央提出了增强自主创新能力、建设创新型国家的战略目标，因此制定合理的财税政策，促进高新技术产业的发展具有重要的现实意义。
一、财税政策促进高新技术产业发展的理论分析
（一）高新技术产品的正外部性特征要求政府部门财税政策的介入增加其供给
高新技术产品存在大量的外部收益。一方面，高新技术产品一旦被应用和推广，就会在全社会范围内产生极为可观的经济效益和社会效益，并为其他企业和行业所共同分享。另一方面，高新技术产品往往要以大量的前期应用及开发性研究，甚至不得不以基础性研究为前提，直接导致社会收益率远远高于开发者的私人收益率，成本与收益不对称。因此，在外部收益得不到补偿的情况下，开发者就没有积极性来投资于代价高昂的研究与开发活动。因此，高新技术产品的正外部性决定了必须由政府部门财税政策介入和干预，以提高高新技术产品的供给。
（二）高新技术产业的高风险性要求政府财税政策介入降低投资风险
高风险性是高新技术产业固有的特点之一，市场本身并不能提供分担风险的有效机制。从内部因素来看，投资高新技术产业的收益具有很大的不确定性。高新技术产业的技术创新是没有先例可行，也无经验可循的探索性开创活动。研究与开发能否成功，新产品能否被消费者所接受，以及潜在的市场容量是否能弥补前期所投入的研究与开发成本并获得盈利都具有很大的不确定性。有调查表明，世界上产生收益的技术创新占全部技术创新的比例不到10%。从外部因素来看，高新技术产业发展所需要的巨额投资缺乏保障。高新技术产业技术创新的投资不仅数额巨大，而且一般得不到担保和抵押，因而很难得到银行贷款的支持。以上因素在很大程度上限制了对高新技术企业的投资。在我国目前风险投资体制尚不健全的情况下，政府如不介入，势必导致高新技术风险投资的不足，进而影响高新技术产业的发展。因此，发展高新技术产业急需政府采用财税政策手段降低投资主体所面临的风险。
（三）高新技术产业的高投入性要求政府财税政策介入提高资源配置效率
高新技术产业的高投入性，一方面使得实力有限的企业无法承担，另一方面会导致该行业的平均成本曲线在相对较大的产量范围内向下倾斜，这就是一些小企业的平均成本高于大企业的平均成本。从而失去竞争优势。特别是在不断变化的技术创新需要不断进行适应性投资的情况下更是如此。因此，高新技术产业的高投入性会导致生产中一定程度的自然垄断性，政府如不介入，将会出现高新技术产品供给不足的现象，进而会造成社会资源配置的低效率和资源浪费。
二、目前财税政策在促进高新技术产业发展方面存在的问题
（一）财政政策在促进高新技术产业发展方面存在的问题
财政拨款始终无法为高新技术产业化提供足够的资金，政府财政应该承担的职责尚未完成。中央规定科技三项费要按法定比例10%增长在许多地方并未真正落实。2007年提出的财政科技投入的增幅要明显高于财政经常性收入增幅，却因缺乏硬性措施加以保证，有限的财政资金远远不能满足支持企业技术创新的需求。同时，现有财政科技资金用于支持公益性和战略性的基础研究和共性技术研发偏少，用于支持竞争性行业的专有技术研发偏多。导致财政科技投入的短期效应要高于长期效应，不符合财政职能的要求。直接的财政支持多于间接的财政支持，偏离了财政资金的引导作用。而且在一些专有技术领域采取直接的财政资金注入模式，可能会产生替代市场的挤出效应。创新型产品的品牌效应不强，以及可能存在的技术上的不稳定，往往形成政府采购政策支持的缺位。
（二）税收政策在促进高新技术产业发展方面存在的问题
1．税收优惠政策缺乏系统性。我国现行的有关高科技的税收优惠政策均是根据特定需要制定的，鼓励中小企业科技发展，鼓励企业采用先进技术装备、风险投资、科研机构等方面，内容庞杂，虽然针对性较强，但缺乏系统性和规范性，优惠政策的总体目标和配合不够明确。
2．税收优惠的方式过于简单。目前我国的税收优惠方式基本局限于税率优惠和税收的定额减免，没有充分运用国际通行的加速折旧、投资抵免、加大费用开支、延期纳税、提取投资风险准备金、亏损结转等做法。据北京市调查，大型高新技术企业中得到所得税优惠的占100％，得到增值税优惠的仅为20％，得到营业税优惠的也是20％，得到加速折旧优惠的为0，得到亏损补贴的为10％。可见，后几种优惠政策只有少数的企业才能得到。沈阳市高新区协和医药集团每年因研制和开发新药的费用开支占销售收入的12％，近几年总额达3000万元，但由于不能享受增值税进项抵扣，使企业税负加重。这既损伤了企业研制和开发新产品的积极性，也制约了高新技术企业的发展。
3、对企业的人力资本投资激励不够，对创新人才的支持不够。个人所得税的扣除和免税门槛过高，目前针对创新人才的税收优惠比较少，主要集中于高校和科研机构。企业所得税中，职工教育经费提取比例过低。现行税收政策过分偏重于支持科技创新的产出环节，对科技创新的投入支持不够，形成税收政策支持科技创新的短期效应明显，而长期效应不足。税收扶持政策更多地体现为对研发成果取得收益阶段的优惠，而针对研发环节投入的支持力度不够，尤其缺乏能够减少和弥补企业研发失败和风险投资失败造成损失的扶持政策。从支持科技创新的税收政策工具看，目前主要依靠企业所得税，而增值税、个人所得税、消费税、营业税等税种的作用尚未充分发挥。特别是各个税种之间协调不够，导致各税种之间的政策效力相互抵消。税收制度本身也不完善，一些重要税种的税制规定对企业技术创新形成了严重的约束。政策与制度不协调，导致税收政策对于企业技术创新的激励相对有限。
分税种来看，增值税方面，现行生产性增值税在鼓励企业技术创新方面存在着明显的制约。企业所得税方面，区域性税收优惠抑制了高新技术产业的发展。高新技术产业开发区外的高新技术企业无法享受同等的税收优惠待遇，有悖税收公平的原则。个人所得税方面，个人投资高新技术企业获取的个人所得缺乏所得税方面的优惠措施。企业所得税和个人所得税之间也缺乏配合，容易形成双重课税。现行个人所得税法对高新技术人员的优惠政策仅限于个人取得的政府奖金及国务院给予的政府特殊津贴，对企业颁发的重大成就奖、科技进步奖仍然征收个人所得税。
三、促进高新技术产业发展的财税政策选择
（一）促进高新技术产业发展的财政政策选择
1、增加科技经费投入。目前我国高新技术产业发展取得了诸多新进展，企业创新能力进一步增强，科技对经济社会发展的促进作用也有一定程度的改善。但与其他国家相比，我国政府对于高新技术产业的扶持力度方面还存在很大的差距。我们应该充分发挥财政资金的导向作用，在编制年初预算和预算执行中的超收分配都要体现法定增长的要求。中央财政、地方财政科技投入要相应增加，确保国家财政科技投入的增幅明显高于财政经常性收入增幅。同时，要不断优化投入结构，合理配置科技资源。力求在财政的扶持下，建立起包括科技创新、技术合作研发、科技成果转化、科技**服务等在内的企业自主创新平台，支持一大批行业共性技术、关键技术和前瞻性技术的开发与推广，切实提升我国高新技术产业的竞争力。
2、优化财政支出结构。全面增强高新技术产业竞争力的关键是要强化企业在发展中的主体地位。为此，要结合产业发展的规律和特点，在大力推进科技管理体制改革基础上，优化财政科技支出机构，改变目前以高校、科研院所为主体的财政科技投入模式，增加政府引导调动社会科技投入与资源配置的能力。同时，切实改进资金管理，着力提高科技资金使用效率。管好用好财政资金与加大投入具有同样的重要作用。财政部门需要与其他部门一起，共同在加强和改进科技经费管理上下大力气，创新管理方式，提高财政资金使用效益。要建立财政科技经费的绩效评价体系，探索建立符合科研活动规律，资金使用安全、便捷、有效的管理模式。
3、利用财政补贴。财政补贴是国家调节社会经济生活的重要杠杆之一，通过补贴的诱导能够达到有计划地调节社会经济结构和协调社会供求关系的目的。发达国家通过财政补贴对企业的扶持是常见的手段之一。尽管已加入WTO，但我国政府和公共机构对教育和研究机构从事基础研究所提供的补贴，政府和公共机构对企业或高等院校科研机构在合同基础上进行的商业性产业研究和前竞争开发活动，所占份额分别不超过合法成本的75%和50%，并且均属于不可起诉的补贴。因此，我国财政资金扶持企业技术进步应根据WTO的相关规定进行调整，调整的方向是从对企业直接的、个别的补贴转向非专向性的补贴，将政府对高新技术产业的支持定位于产业研究和开发活动等R&D领域。
（二）促进高新技术产业发展的税收政策选择
1、完善税法体系。我国现行的科技税收法律的级次较低，权威性差，政策之间缺乏衔接，导致科技税收政策难以发挥税收的调节作用。解决上述问题的首要措施就是加强科技税收立法，提高法律层次。可行的做法是，将现有的较为成熟的条例、法规通过立法程序提升为国家法律，增强科技税收的法律权威性。同时，借鉴美、日、韩等国的做法，针对企业发展的不同阶段，制定出既相对稳定又可以适时调整的税收优惠内容。注重在创业初期对科技企业的扶持和鼓励，在成长期责侧重于对收益的优惠等。这样，既保持政策的连续性，又能与必要的政策微调相结合。
2、完善税种改革。首先，完善增值税。适当扩大高新科技行业享受增值税优惠的范围。我国现行税制仅对软件、集成电路等高科技项目增值税税负分别超过3%和6%的部分，实行即征即退的税收优惠政策。在一定条件下，可适当扩大其覆盖范围，允许其他高新科技行业也享受该项税收优惠。其次，完善企业所得税。针对高新技术产业竞争激烈、市场风险较大、投入的广告费用占销售收入的比例远远高于传统行业的情况，建议采取区别对待的税收政策，适当提高广告费用扣除比例或据实扣除，以体现税收公平。在计征所得税时，应允许企业在税前列支一定比例的高新技术开发投资风险准备金。再次，完善个人所得税。目前我国个人所得税实行分类课征制，在个人所得税计征依据方面缺乏对不同行业特制的考虑。必须细化对高科技人才的税收优惠政策。一是对高科技人才的技术转让和技术服务收入，可比照稿酬所得，按应纳税所得额减征30%。二是对科研人员从事研究开发取得特殊成绩获得的各类奖励津贴，免征个人所得税。三是放宽应税工资的扣除，允许扣除本人和子女的家庭教育支出，以鼓励加大教育投资。四是对从事科研开发人员以技术入股而取得股权收益3-5年内免征个人所得税。五是高科技企业改制过程中产生一些新的激励制度。
3、对风险投资的税收扶持。高新技术产业已进入第二次创业阶段，融资渠道或融资环境已成为决定高新技术发展能力的关键因素。而风险投资是推动高新技术产业发展的重要环节和力量，并在此过程中得到了快速发展。根据我国国情，借鉴国外的一些做法，可从以下几个方面对风险投资进行税收政策上的扶持：第一，对风险投资者实行税收优惠。第二，允许把风险投资的损失直接用于抵减其他投资的资本利得。第三，对主要投资于高新技术产业领域的创业风险投资企业，可认定为高新技术企业并享受有关税收优惠；允许创业投资者的创业投资损失抵减其他投资的资本利得；并对创业投资者实行再投资退税政策。第四，对转制科研机构、科研**服务机构的税收扶持。