浅谈公路超期收费的成因及治理措施-交通运输论文发表

浅谈公路超期收费的成因及治理措施
赵静
【摘要】“贷款修路、收费还贷”，是中国公路收费的一个冠冕堂皇的理由；该怎么收费、要收多长则是一笔糊涂账，这导致近年来公路超期收费、超标收费的批评声不绝于耳。为此，必须从根本上治理公路“三乱”问题。
近日，浙江台州椒江大桥、河南郑州黄河大桥、山东济南黄河大桥、广东佛山三水大桥4个路桥收费站超期收费的问题再次引起广泛关注。
公路是我国覆盖面最广、纵深度最高、公益性最强的交通运输方式。目前全社会75.5%的货运量，由公路运输承担。然而，在公路发展过程中，收费公路规模过大、收费站点过多、收费标准过高、收费期限违规延长等问题也日益突出。
上世纪80年代，公路基础设施建设滞后，建设资金不足的问题成为制约全国经济发展的瓶颈。广东因此率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想，首开“以桥养路、以路养路”的先河，收费公路模式在全国范围内迅速铺开。谁都不曾想到，这在多年以后，竟会成为困扰经济发展的一个顽疾。
“很多收费公路本应由国家投资修建，经营性公路多如牛毛，说明我们的政府长期缺位。全国林林总总不同的收费站，说明里面涉及利益分配的问题。”公路应是政府为公众提供的公共产品。然而，我国公路建设融资主要采取经营权转让等方式，易使高速公路变质为赢利商品，使公路的“公共产品”属性大大削弱，社会效益得不到保证。
自1984年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策以来，已过去20余年。2004年《收费公路管理条例》出台，对公路收费进行规范，其中明确：政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年；国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限最长不得超过20年；经营性公路的收费期限最长不得超过25年；国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限最长不得超过30年。2006年、2007年，国务院办公厅又相继出台系列文件，对公路收费作了统一规范和相应的规定……然而，目前很多到期的收费站迟迟没有拆除，违规收费依然存在。人们不禁质疑，为什么一些地方可以有令不行、有禁不止？
长期以来治理公路违规收费效果不甚理想，其中很大的阻力来自地方政府。多年来，部分地方政府以出让土地、政府经营等方式，深度参与到公路利益分配中。从2008年审计署公告中可见一斑——审计调查浙江等17个省(市)667个收费公路项目，共征用土地272万亩，其中违规审批、未经批准占用、以绿化及服务区建设等名义多征占和闲置土地达96.2万亩，占征用总量的35%。
超期公路收费体制何以如此坚硬？无非两个原因。一个是“以路养路”这一沿袭已久的公路建设和经营体制仍具有极大的惯性，在加快公路建设进程的同时也形成了形形色色的利益格局，“要想富，先修路”的口号，已不止是对发展地方和公众利益路径的总结，也是各个利益相关方维护自身利益的总结。一旦触动其利益，“以路养路”就会成为一个冠冕堂皇的理由，成为维护其利益源头的铠甲。更重要的原因是，多年来，地方政府以出让土地、政府经营等方式，深切地参与到公路利益分配中，成了得利的大头之一。有些地方，公路收费已成为地方政府最重要的提款机之一，专项清理活动无异于给提款机断电、上锁。在这种情况下，有的地方政府会对五部委专项治理行动不够热衷、配合度不高。被曝光的4个路桥收费站在专项治理活动启动后之所以“买路钱”照收，态度强硬依旧，不能不说代表了其上级部门的真实态度。
有关法律法规已明确，审批收费公路收费站点和通行费标准与收费期限是省级政府的职责。因此，此次专项清理工作的责任主体是各省级政府。
一些专家建议，公路收费是许多地方重要的财税来源。要真正治理违规收费，必须触动地方财政的坚冰。考虑到地方财政的需要，在打破公路收费利益格局、取消不合理收费后，可以通过政策倾斜、财政分配适当调适等方法，为地方经济发展引进新财源，避免地方债务恶化和正常发展资金匮乏，同时稳定就业，以提高清理行动的效率。
1、坚持依法行政，严格规范公路设站检查行为。在公路上设置检查站必须经省级人民政府批准。严格规范各类检查、收费站（点）的设置和检查执法行为，不得越权执法。对违法设置的检查站要坚决予以撤除。在公路上开展执法检查特别是治理车辆超限超载工作要坚持部门联动和区域联动，加强源头监管，建立健全责任倒查制度。严格临时动物卫生监督检查站、植物检疫检查站设置的审批程序；进一步规范动植物、木材检疫检查程序和技术保障措施，坚决杜绝目测检查和收费放行。
2、加强涉路执法部门行风建设，严格规范执法行为。交通运输、公安、农业、林业等相关涉路执法部门，要坚持“谁主管，谁负责”、“管行业必须管行风”的原则，把加强本部门本系统的行风建设作为一项经常性工作来抓。加强对上路执法人员的党纪政纪教育和法律法规培训，严格管理，不断提高执法人员的大局意识、服务意识和法纪意识。要进一步明确上路执法人员执法岗位、执法权限、执法程序和执法责任，强化执法监督、执法考核和责任追究，切实做到严格、公正、文明、规范执法。
3、对公路超期收费等不合理收费问题开展专项清理。制定切实可行的工作方案，加强组织领导和监督检查，认真开展公路超期收费等不合理收费专项清理工作。在摸清底数的基础上，对不符合国家有关法律法规及政策规定的公路收费行为，要及时依法予以坚决纠正。要积极应用联网电子不停车收费等先进技术，提高收费效率，避免车辆因排队缴费造成交通堵塞。
4、认真执行鲜活农产品运输“绿色通道”政策，切实将各项惠民措施落到实处。各地要认真贯彻落实交通运输部、国家发展改革委、财政部《关于进一步完善鲜活农产品运输绿色通道政策的紧急通知》（交公路发〔2010〕715号）精神，确保所有收费公路全面落实对整车合法装载运输鲜活农产品车辆免收车辆通行费政策，并提供专用通道优先便捷通行。进一步规范和加强鲜活农产品运输车辆检测管理，提高检测和通行效率。发现鲜活农产品运输车辆存在超限超载运输等违法行为的，严格按照有关规定及时处理。
5、加强监督检查，严肃查处损害群众利益的突出问题。高度重视和认真对待群众来信来访，坚持领导干部上路明察暗访制度，对重点地区和路段执法情况加强监督检查，坚决纠正各地方有关部门下达或变相下达罚款指标、执法人员收费罚款不开票据、违规收取停车费和拖车费、只罚款不消除违法状态、随意拦车检查等违法违规行为。对出现严重公路“三乱”问题的地区，要按照有关规定及时予以摘牌处理，并进行重点督办。对于有关违纪违法人员，要按照规定严肃追究相关责任。
另外，面对顽固的公路收费体制，抓几个典型、约谈几个地方主管部门领导的运动式办法是不行的，也难以卸掉其重重铠甲。让收“买路钱”的手缩回去，不再伸出来，严格按五部委的行动计划办事，该黑脸就黑脸，该司法介入就介入当然是应有之义。更重要的，是必须触动地方财政的坚冰。考虑到地方财政的需要，在打破公路收费利益格局、取消不合理收费后，可以通过政策倾斜、财政分配适当调适等方法，为地方经济发展引进新财源，避免地方债务恶化和正常发展资金匮乏，以提高行政资源清理公路收费的协调性。
相对于专项治理的成本，调整地方财政体系的成本要大得多，但这是必须走的一步。毕竟，还公路利益为全民所有，降低被公路抬升的物流成本，是涉及到宏观经济环境能否改善，商品成本能否合理化的大事。对地方的利益和义务梳理得越清晰，地方与中央部门的协商性就越强，公路收费专项治理的效率也才会越高。