对我国城市规划公众参与问题的探讨

对我国城市规划公众参与问题的探讨
盖宇
摘要：公众参与城市规划，是指通过一定方法和程序让众多市民能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策和规划的制定及决策过程中来，从而保证规划的公平、公正和公开，使规划能切实体现公众的利益要求，并确保规划工作能够成功实施，实质上是公众与项目主持方之间的一种双向交流。本文介绍了公众参与理论的来源、发展以及国外公众参与的特点，并分析了我国城市规划中公众参与存在的问题，最后提出相应的对策。
关键词：城市规划公众参与
1、公众参与城市规划的意义
首先,公众参与城市规划是宪法赋予公民的基本权利。其次,公众参与可以协助政府履行好各项管理、服务职能,促进公共服务型政府的构建,这与我国提出的政府应从经济建设型政府转为公共服务型政府,从管理型政府转为市场服务型政府是不谋而合的。最后,公众参与有助于减少规划失误,增强规划的合理性。
2、公众参与理论的来源及发展
自20世纪60年代中期开始，公众参与在西方社会中成为城市规划的重要组成部分。现在则形成较为成熟完整的公众参与制度。概括起来，西方国家城市规划公众参与具有以下特点。第一，公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改；第二，参与方式多样。西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展示等，从而使公众全面彻底地参与到规划当中；第三，公众参与面广、程度深。西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行以及监督阶段。尤其是在其执行阶段，公众可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。
我国在改革开放以后，封闭的计划经济开始向开放的市场经济转型，城市规划需要对各种利益关系进行协调和平衡，并且随着生活水平的提高，公众越来越重视生活的环境和质量，关注自己的切身利益，参与意识不断增强。在这种背景下，公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国规划界。
3、我国城市规划公众参与现状及存在问题
近年来，我国各地积极引入“以人为本”、“民主参与”等现代规划理念，结合实际对规划公众参与进行了有益的探索，这有助于解决基层因规划技术力量薄弱无法承担规划上情下达的问题。虽然我国许多地方对规划公众参与进行了积极有益的实践，但目前就全国来讲，我国规划公众参与程度很不平衡。在规划公众参与方面，我国与西方发达国家相比尚存在许多差距。主要问题表现在：
3.1、城市规划公众参与的层面窄而且深度不够。
就公众参与的主体而言，国外规划公众参与不仅局限于规划师层面，还包括广大市民，特别是社会底层。而我国许多地区仅在规划前期调研阶段走访群众，而在规划设计和审批执行阶段仅限于专家学者和地方政府官员；就公众参与的客体而言，国外规划不仅是指城市宏观、中观层面的规划，还包括微观层面的具体开发项目规划的制定。而我国仅限于对城市宏观、中观层面规划的公布，属宣传性质，对具体开发项目规划的制定很少进行公示；就公众参与的过程而言，国外城市规划是在政府和社会、市民组织合作下共同制定的公共产品，公众参与规划的全过程。而我国的规划公众参与停留在规划过程的部分阶段，如针对日照、噪音等妨碍公众问题的调研、开发计划审批前公示等。
3.2、公众参与缺乏法制保障。
国外规划公众参与已作为一项法定的制度被确定和执行。我国城市规划法规体系中公众参与的法定要求仅限于各级人民代表大会审议这一形式，几乎没有其它广泛的公众参与形式，我国目前也没有明确系统的规划公众参相关法定内容。
3.3、缺乏对公众规划意识的培养和规划知识的教育。
我国城市化发展历程短，计划经济向市场经济过渡为时也不长，市民的民主意识不强，规划知识不足，全凭兴趣去参与规划而不是凭责任感去参与，这就迫切需要政府去引导，通过规划师或民间咨询机构加强对公众规划意识的培养和普及规划知识教育。
4、我国城市规划公众参与对策
针对我过城市规划中的公众参与现状及存在问题，并借鉴欧美国家的相关经验，提出如下对策。
4.1、拓宽公众参与的范围，增加公众参与的深度
首先要注重多层次、多形式的规划宣传，让城市广大群众了解城市规划；其次在规划的各个过程中听取广大群众的意见；最后在规划实施的过程中要接受群众的监督。政府部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视、网络等媒体向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供了解规划的机会。同时还可采取邀请市民参加城市规划的展示会、论证会和听证会，聘请市民为城市规划监督员等方式加强市民参与的深度。
在公众参与的初期阶段，参与的主体应以专业人士为主，这一阶段是公众参与的萌芽阶段。当公众对规划有一定认识时，可以扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规划设计人员组织各种座谈会、展览会，编制手册、目录等方便公众查询与参与。这一阶段为公众参与的发展阶段。第三阶段则是公众参与的成熟阶段，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。最后使公众参与的深度从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。
4.2、公众参与要建立法制保障
公众参与要在法律法规机构等方面给予保障。如以立法的形式规定公众参与规划的方式和途径；设立公众参与机构等。从国外公众参与的历史发展来看，一个独立于行政组织之外同时受法律保护和支持的、由关心城市建设的公众组成的团体的存在是十分必要和重要的。因此设置城市规划管理的非行政机构，使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持，代表各个阶层公众的价值观和利益，参与政府规划决策、管理。公众参与与城市社区的建设和发展有密切的关系，保障了城市社区居民的切身利益。我们应借鉴西方的经验，使城市社区发展和城市规划公众参与结合起来。
4.3、普及规划知识，加强公众教育
我国公众参与规划的另一重要问题是公众教育问题。规划知识贫乏以及文化水平的限制，成为公众参与的障碍。首先，应该加强对规划知识的宣传与普及，比如选专业人员对社区居民进行问答讲解；其次，在设立的公众参与机构里，对选出来的机构代表、工商界领导、政府官员，组织专门的讲座，进行系统地规划知识的教育；最后，大众文化水平的普遍提高，参与兴趣与意识的不断增强，才能为公众参与的实现提供稳固的基础。因此应该提高大众的受教育水平，从小培养市民的公众意识，对公益事业的热情。公众参与意识深入人心是个渐进的过程，我国的民主建设也需要过程，公众全面参与城市规划需要更多时间才能逐步完善。
5、结语
公众参与体现的是社会公平和城市进步。它需要规划人员、政府、开发者和公众各社会利益群体的共同协调和努力，需要法律制度上的保证，需要教育水平的普遍提高，从而使城市规划和城市建设更好的为广大人民群众服务而非个别的利益群体。