新形势下土地管理的格局探析

白世忠

摘要：土地管理是一项关乎民生大计的宏观行为，近几年，土地管理无论在城市还是农村，均出现了一些新的形势和问题。本文从这一背景出发，着重在分析城市和农村土地管理现状问题的基础上，提出笔者的几点意见。旨在与同行共同切磋探讨。
关键词：土地管理；现状分析；政策建议
Abstract: the land management is an important means for the macroscopic behavior, in recent years, the land management in both urban and rural residents, all appear some of the new situation and problems. This paper starting from this background, this paper on the analysis of the current situation of land management of the urban and rural problems, and on the basis of the author's several ideas put forward. Aims to explore together with counterparts from.
Keywords: land management; Analyzing the present situation; Policy Suggestions

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：

我国的土地管理已经有多年的历史，土地管理效率在逐步提高中。但是目前土地管理事业高消耗、低产出的局面。水土流失、耕地滥用和违法占地、用地问题始终没得到有效地解决城镇建设用地集约利用问题。城市呈摊大饼式无序外延扩张，用地面积和规模过大、占用大量耕地，土地利用浪费严重，城市土地利用结构不合理，城市人均用地水平偏高，城市土地利用潜力没有得到充分发挥，城市土地管理和土地市场不规范。下面将就城市、农村两个角度阐述我国土地使用情况
一、我国土地使用情况分析
（一）农村土地征收征用情况
罗尔斯〈正义论〉关于公共利益所述“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余补偿强加于少数人的牺牲。”
土地征用作为一种土地公共取得制度，对于个人因为公共利益所遭受的损失必须给予补偿。而我国在补偿上采取的是不完全补偿模式，我国宪法第10条也规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是《土地管理法》在将宪法具体化的过程中，对于征地的前提规定的却不一致。《土地管理法》第2条：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是《土地管理法》43条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这样的情况无疑是《土地管理法》将《宪法》中的公共利益做了扩大化解释。第三人假借公共利益之名借政府对农民土地征收来谋取利益。如果是真正的公共利益，就应当是政府强制公益性用地征收，而不是非公益性用地许可，后面的强制征收行为无疑侵犯了农民的土地财产性权利，实为一种国家暴政。
政府将2种不同用途的土地都纳入统一的征地工作中，均按照统一的补偿标准对农民进行补偿，是非常不合理的。《土地管理法》将非公益性用地纳入征地工作中，仅从这一征地补偿规定来看，也是十分不合理的。因此，征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地是我国农地征用补偿法律制度的一大缺陷。如果要弥补这个缺陷，只有在〈国家赔偿法〉中进行明确规定与相应救济，讲政府的非公益性强制征地行为做为救济对象。
（二）城市土地管理现状分析
土地开发与管理是一项系统工程。除政府投资外，必须拓宽渠道，从社会各方面筹集资金，建立高效的、市场化的筹资机制。从投资主体多元化看，筹资机制的核心问题就是效益问题。各种经济组织、企业和个人参与土地整理，其根本原因就是土地整理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报。目前，土地开发整理中社会性投资没有体现自愿和有偿的原则。在社会主义市场经济条件下，土地整理体现政府行为的性质，兼顾市场选择，要从中找到政府行为和市场选择的结合点，政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制。政府投资体现公益性。企业、个人投资体现有偿性。
许多征地法律法规仅仅有原则性的规定，缺乏操作的具体标准，为政府滥用自由裁量权打开了方便之门。例如，《土地管理法实施条理》25条规定，如果对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量。但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。再如，我国虽然对土地征用听证作了规定，但是在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定。总之，关于土地的法律规范本身存在许多的漏洞和不足，需要进一步完善。
二、我国土地管理制度改革的政策建议
（一）根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题
应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度。一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。按照权利平等的原则，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有限制的允许集体建设用地使用权进入市场流转。
（二）优化土地执法监管体系
在现行的土地督察制度下，国家土地总督察直接向国务院负责。同时，由国土资源部向地方派驻土地督察专员。但省以下的土地督察体制没有本质变化，原有问题依然存在。因此，建议设立隶属于国土资源部的土地监察委员会，健全大
地执法监管体系解决，土地财政核心在于权利调整，正确处理好政府、开发商、农民和中央政府之间的利益关系。首先，必须使地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权，加大财政转移支付力度；其次，改变土地征用制度，明确农民对农村集体土地应有的权利，必须打破政府垄断土地一级市场的格局，真正还权于农民，改变地方政府作为建设用地的经营角色，尽快建设城乡统一的土地使用权市场。再次，应致力于构建新型的具有可持续性的土地财政模式，使地方政府的财源能够得到保证，可开征物业税或将房地产税的适用范围扩大到居民住宅，在土地出让金方面，变集中支付地价为以领导任期或分年度交纳土地使用权租金抑制土地囤积、土地闲置，提高土地使用效率。
三、结语
自《土地管理法》颁布以来，我国土地管理工作已有多年的历史，土地管理事业尝试了从分散管理、统一管理、垂直管理等多种模式，从而推动了我国土地开发利用的效率，也在一定程度上保护了我国的耕地资源。土地管理存在的一系列的问题，已经引起了政府的广泛关注。相信在不久的将来，在政府政策的导向作用下，我国土地改革会呈现一个崭新的格局。
参考文献：
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