浅谈如何规范建设工程招标投标制度

所属栏目：建筑知识
发布时间：2012-05-21 10:52:03 更新时间：2012-05-21 10:45:01

摘要：招标投标在世界经济发展中，经过了漫长的两个世纪，从简单到复杂、从自由到规范、从国内到国际，对世界区域经济和整体经济发展起到了巨大的作用。招标投标制度是为了体现和维护招标投标双方一系列权利、责任和利益建立的管理制度,因此加强招投标制度的建设是市场经济的要求。建设工程招标投标是市场经济条件下进行工程承包与发包的主要交易方式，招标投标活动的规范与否,将直接影响到我国建筑市场的秩序,关系到招标投标活动是否按照公开、公平、公正的原则进行。规范建设工程的招标投标活动,有利于减少腐败行为,消除不正当竞争,避免招投中的串通作弊、地方保护、暗箱操作等行为,也有利于市场机制的充分发挥。因此,本研究课题选择对如何规范建设工程招投标制度进行研究,对促进建设工程招投标活动的规范化运作具有一定的理论价值及现实意义。
本文从我国招标投标制度的起源、发展历史、国内外制度比较以及我国目前招标投标活动中存在的问题中，分析出招标投标活动问题产生的根本性原因是主客观原因造成的，其中主观原因就是利益驱动，客观原因主要是制度不规范，同时本文针对上述存在的问题，提出几点规范建设工程招投标制度的策略，以更好的完善招标投标制度，并辅以真实案例加以分析、研究，对规范建设工程招标投标制度的紧迫性和重要性予以更加充分的说明和佐证。

关键词：招投标存在问题原因分析改进策略结论与展望

第一章绪论

一、研究背景

招标投标制度最早起源于英国，它最初是作为一种“公共采购”或“集中采购”的手段出现。在现代经济发达国家，政府大多通过立法，在政府出资的项目建设中强制实行招标投标制度，如美国的《产品购买法》、欧盟的《公共采购规则》等，虽然立法重点各有侧重，但是总的原则都是一致的。由于其公开、公平和公正的特点，招标投标制度在西方发达国家得到了广泛的使用，在货物购买、建筑工程承包、租赁、技术转让等领域发挥了重要的作用。

我国从20世纪80年代开始实行招投标制度，从20多年的实践看，实行招投标制度，对于推行融资和流通体制改革、创造公平竞争的市场环境、提高资金使用效益、节省外汇、保证工程质量、防止采购中的腐败现象都具有重要意义，招投标方式的先进性和实效性己得到了公认。招标投标作为我国建筑业管理体制改革的突破口和建筑产品交易方式的改革，是在政府的强制措施下建立起来的，经历试点、推行和逐步完善三个阶段，历经了20多年的风风雨雨，已经成为建筑市场的主要交易方式。

由于旧体制的功能与惯性还未消失，新体制的功能尚不完善，致使建筑市场交易成本过高，交易秩序出现混乱，影响了招标投标制度的效率。改革开放多年以来，建筑市场工程承发包从政府建设行政主管部门指令性计划分配任务，到施工企业自己上市场揽取业务，再发展到今天在有形建筑市场参加竞标。在从计划经济到市场经济转轨过程中，由于建筑市场僧多粥少、市场竞争过度，各施工企业或其代理人为了获取承包合同采用了许多不正当的竞争手段，建筑市场违法违规现象时有发生，引起了社会各界广泛关注，成为了反腐败工作中的热点问题，给整个建筑行业的健康发展蒙上了阴影。2001年以来，国家把建筑市场作为规范和整顿市场经济秩序的重点，各地投入了大量人力物力展开了声势浩大的整顿活动，查处了一些典型案件，经过多次整顿建筑市场取得了一定成效，但并没有从根本上扭转较为混乱的市场秩序，违规行为从公开到隐蔽，从个别人“一锤定音”到整个招投标过程不正当的“系列操作”，形成了程序上的合法而实质上渗透着腐败。这种状况不予以整治危害性更大，将使建筑市场处于非良性竞争状态，危害行业的健康发展，且毒害党风和社会风气。

二、研究目的和意义

（一）研究的目的
指出招投标领域存在的各种违规现象，分析问题发生的原因，提出改进的建议和措施，保障社会主义市场经济公平竞争机制能够在工程建设领域顺利实现；提高经济效益，保证工程质量；保护国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人的合法权利；有效杜绝和预防腐败犯罪。
（二）研究的意义
   1、进一步规范招投标制度，是完善社会主义市场经济体制的重要措施。
2、维护公平竞争的市场经济秩序，是促进全国统一市场形成的内在要求。规范的招投标活动打破地区封锁和行业保护，促进生产要素在不同地区、部门、企业之间自由流动和组合，为招标人选择符合要求的供货商、承包商和服务商。
3、深化投资体制改革，是提高国有资产使用效益的有效手段。在政府投资领域引入竞争机制，严格执行招投标制度，有助于提高投资决策的科学化和民主化水平，促使企业增强市场意识，改善经营管理，这对于保障国有资金有效使用，提高投资效益具有重要意义。
4、加强工程质量管理，是预防和遏制腐败的重要环节。工程质量是百年大计，直接关系建设项目的成败和广大人民群众的生命、财产安全。我国这些年来发生的重大工程质量事故和重大腐败案件，大多与招投标制度执行不力，搞内幕交易、虚假招标有关。认真贯彻《招标投标法》，严格规范招投标程序，将招投标活动的各个环节置于公开透明的环境，能够有效地约束招投标当事人的行为，从源头上预防和治理腐败，保证项目建设质量。

三、研究方法和内容

本文将通过招投标制度的发展、建筑工程招标投标中暴露的违规问题等进行总结归纳，对诸多问题发生的原因进行深度分析，针对性地提出建设工程招投标管理制度的改进策略。

第二章我国招投标制度概述

　　一、我国招标投标制度的发展历史

若以招标方式在我国的变化为依据，以建设工程招投标的发展为主线，可把我国招标投标的发展过程划分为三个发展阶段^[3]：
（一）第一阶段：招标投标制度初步建立
　　上个世纪八十年代，我国招标投标经历了试行—推广—兴起的发展过程，招标投标主要侧重在宣传和实践，还处于社会主义计划经济体制下的一种探索。从建国初期到党的十一届三中全会以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这一体制下，政府部门、公有企业及其有关公共部门基础建设和采购任务由主管部门用指令性计划下达，企业的经营活动都由主管部门安排，招标投标曾一度被中止。这一阶段有四个特点：
　　1、上个世纪八十年代中期，招标管理机构在全国各地陆续成立。
　　2、有关招标投标方面的法规建设开始起步，1984年国务院颁布暂行规定，提出改变行政手段分配建设任务，实行招标投标，大力推行工程招标承包制，同时原城乡建设环境保护部印发了建筑安装工程施工和设计招标投标的试行办法，根据这些规定，各地也相继制定了适合本地区的招标管理办法，开始探索我国的招标投标管理和操作程序。
　　3、招标方式基本以议标为主，在纳入招标管理项目当中约90%是采用议标方式发包的，工程交易活动比较分散，没有固定场所，这种招标方式很大程度上违背了招标投标的宗旨，不能充分体现竞争机制。
　　4、招标投标很大程度上还流于形式，招标的公正性得不到有效监督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公开公平竞争。
（二）第二阶段：招标投标制度逐步规范发展
　　上个世纪九十年代初期到中后期，全国各地普遍加强对招标投标的管理和规范工作，也相继出台一系列法规和规章，招标方式已经从以议标为主转变到以邀请招标为主，这一阶段是我国招标投标发展史上最重要的阶段，招标投标制度得到了长足的发展，全国的招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。
　　1、全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继成立了招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国已初步形成招标投标监督管理网络，招标投标监督管理水平正在不断地提高。
　　2、招标投标法制建设步入正轨，从1992年建设部第23号令的发布到1998年正式施行《建筑法》，从部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令，都对全国规范建设工程招标投标行为和制度起到极大的推动作用，特别是有关招标投标程序的管理细则也陆续出台，为招标投标在公开、公平、公正的情况下顺利开展提供了有力保障。
　　3、建设工程交易中心，自1995年起在全国各地陆续开始建立，它把管理和服务有效的结合起来，初步形成以招标投标为龙头，相关职能部门相互协作的具有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式，为招标投标制度的进一步发展和完善开辟了新的道路。工程交易活动已由无形转为有形，隐蔽转为公开，信息公开化和招标程序规范化，已有效遏制了工程建设领域的腐败行为，为在全国推行公开招标创造了有利条件。
（三）第三阶段：招标投标制度不断完善
　随着建设工程交易中心的有序运行和健康发展，全国各地开始推行建设工程项目的公开招标。《招标投标法》根据我国投资主体的特点已明确规定我国的招标方式不再包括议标方式，这是个重大的转变，它标志着我国的招标投标的发展进入了全新的历史阶段。
　　 1、招标投标法律、法规和规章不断完善和细化，招标程序不断规范，必须招标和必须公开招标范围得到了明确，招标覆盖面进一步扩大和延伸，工程招标已从单一的土建安装延伸到道桥、装潢、建筑设备和工程监理等。
　　 2、全国范围内开展的整顿和规范建设市场工作和加大对工程建设领域违法违纪行为的查处力度为招标投标进一步规范提供了有力保障。
　　3、工程质量和优良品率呈逐年上升态势，同时涌现出一大批优秀企业和优秀项目经理，企业正沿着围绕市场和竞争，讲究质量和信誉，突出科学管理的道路迈进。
　　 4、招标投标管理全面纳入建设市场管理体系，其管理的手段和水平得到全面提高，正在逐步形成建设市场管理的“五结合”：一是专业人员监督管理与计算机辅助管理相结合；二是建筑现场管理与交易市场管理相结合；三是工程评优治劣与评标定标相结合；四是管理与服务相结合；五是规范市场与执法监督相结合。
　　 5、公开招标的全面实施在节约国有资金，保障国有资金有效使用以及从源头防止腐败滋生，都起到了积极作用。

二、现阶段招投标制度现状

　　我国的招标投标制度与国际上通行的政府采购制度既有联系，更有重大差别，是一项具有中国特色的规范公共采购的制度。虽然中国已经加入了WTO，但计划经济的阴霾始终伴随着改革在影响着中国经济各个领域，当然也包括招标投标领域。同时随着新的经济形势的发展，现有的法律法规制度必然会存在覆盖不到的法律空白和漏洞。《招标投标法》颁布以来，国家各部委、各级政府及其有关部门制定了一系列配套法律法规、规章制度及各种政策措施，各级行政监管部门也制定大量了的文件来强化对招投标的监管，但对招投标活动监督监管的制度和措施还是不够完善，招投标从制度建设层面上还有不足。

第三章我国工程招投标中存在的问题

一、行政权力干预和插手招标投标，违纪违法案件频发多发
(一)“权力标”及“关系标”时有发生。一些地方和部门依法招标意识淡薄，前期工作不主动，计划不周密，往往以时间紧、任务重，或以应急工程、特殊工程、保密工程为由，随意简化程序和变更招标方式。有的非法使用行政权力，违反操作程序，在招标前就与投标人谈妥条件，基本内定后才开始招投标，并拉来其他企业进行陪标；有的在招标文件上暗做手脚，量身定做倾向性条款，为意向中的投标人开绿灯。
(二)一些领导干部直接插手招标投标活动。有的利用领导干部职权和职务影响，通过身边工作人员、亲友或中间人干预和插手招标投标活动。有的将能够影响公平竞争的有关信息透露给特定的投标人，造成投标人之间的不公平竞争；有的明确授意、指使、照顾某投标人，强令中标人分包、转包工程等等。据统计，2007年以来仅浙江全省纪检监察机关在监督检查中共查处涉及工程建设领域违纪违法案件199件，为国家挽回经济损失近2.2亿元；2006年至2008年，全省纪检监察机关查处的涉及工程建设领域违纪违法案件中，共涉及县处级干部141名，地厅级干部19名。
(三)地方及行业保护主义严重。我国的工程建设投资主体基本上是一些原来计划经济时代的行业主管部门（改制后的企业仍有这种性质），实行工程招投标后，自然要求这些主管部门放弃其原来的一些管理职能，这需要一个较为漫长的过程，尤其在中国这个封建传统较为久远的国家，这些行业主管部门的原下属施工企业，也不愿失去原来的“保护”，他们倚仗与主管部门千丝万缕的联系，想方设法影响投资部门，使招投标工作在具体实施时偏向于自己，而主管部门也往往碍于情面，找出各种各样的理由来保护自己行业内的施工企业，在这样的环境下制定出来的招投标规则当然不可能会有利于行业外的施工单位，由此产生了堂而皇之的违规活动^[4]。

二、招标人场外运作，内定中标人或规避招标

(一)将造价高的单项工程肢解为多个子项，各子项的合同造价低于招标限额，从而规避招标。如，有的单位将办公楼装修工程肢解为楼地面石材、楼地面木地板、墙面涂料、吊顶等项目对外单独发包。
(二)以“大吨小标”的方式，设法将工程概算降低到招标限额之下，确定承包企业后，通过设计变更等手法，调整项目规模，按实结算工程款。
(三)有的项目主体工程进入有形建筑市场，后期工程和附属配套工程、二期工程则搞场外交易，放长线钓大鱼。
(四)搞权钱交易，影响专家评审小组提前内定中标人^[8]。

三、投标人串标抬标，排斥他人。

(一)投标人部分联盟或全部联盟，相互勾结和串通，通过事先约定投标报价的方式，控制中标结果，达到抬高中标价，轮流做庄共享利益的目的，使国家利益受损。这类串标行为具有很强的隐蔽性，在被查处的案件中，多因串标合谋者在投标文件中留下蛛丝马迹而败露。
(二)招标人或代理公司与投标人相互串通的情况，双方搞桌下交易，通过精心设计和安排，让意中人中标。串标抬标使公开招标流于形式，不仅损害国家利益，破坏招投标正常秩序，而且容易滋生腐败。虽然有为数不少的串标、围标案件被依法查处，但由于受巨额利益的诱惑，还是有人铤而走险，以身试法。

四、恶性竞争过于强调低价中标

　　招标方通过竞争性招标，往往选择报价最低者中标，以达到目的。但标价不是越低越好，如果价格低于成本，破坏了市场均衡，就可能影响工程质量，不但损害承包商利益，最终还会损害业主利益。招标的根本目的是择优，而不是压价。如果通过招标节省的投资大于业主招标的费用开支，就可以认为是有效的、合理的，片面压价，违背了价值规律，偏离了社会福利最优的均衡价格^[8]。

五、代理机构专业不专，立场不公

代理机构遍地开花，给市场带来了新鲜血液，促进了招标投标事业的蓬勃发展，同时也带来了新问题。主要有以下几个方面：一是专业性不强，专业人员欠缺。部分代理机构代理能力不足，尤其缺乏大型项目招标代理实践经验。二是从业人员素质不齐，鱼龙混杂。部分从业人员不讲职业道德，在从事代理业务中投机取巧，中饱私囊，严重败坏行风。三是站错立场，定错标准。有代理公司虽然处在**的位置，却未站在公正的立场。在代理活动中，以招标人的意图和想法为标准，给招投标市场带来不健康隐患。四是唯利是图，明知故犯。部分代理公司与投标人相互串通，结成利益小团体，为团体成员大开绿灯，在招标文件中设定排他性条款，或者团体成员相约轮流坐庄，相互陪标，代理公司从中收取好处费，损害国家利益^[6]。

六、评标专家丧失原则，定向评标

(一)打极端分，故意抬高或压低某投标单位的评分。这种专家往往抵挡不住“红包”的诱惑，见利忘义，在评标中为特定的投标企业“保驾护航”，做出出卖人格的事情。
(二)按业主意向评标，不讲原则，丧失立场。这种专家以为评标委员会要向业主负责，应按照业主的意向进行评标并推荐中标候选人，导致评标过程中，不敢发表自己的真实意见，过多的考虑业主的想法，甚至主动去揣摩和询问，最终沦落为“暗箱操作”的工具。

第四章我国工程招投标中存在问题的原因分析

一、法律法规及相关配套制度不健全，缺乏可操作性。

(一)我国特有的投资主体性质导致权力超越制度的存在

招投标是一种彻头彻尾的市场行为，招投标最初产生的原因也是为了切实保障投资者的利益。作为出资方，投资者希望能有一种有效的方法来确定合理的工程造价。从世行“菲迪克合同范本”就可以看出，招投标工作的根本目的就是，投资方利益至上。假设在一个市场内，投资方的利益不能得到有效的保护，那么很快就会没有人肯出钱投资，最终导致市场的萎缩，在这种情形下，保护投资者就等于保护了市场，各国政府在保护投资者的态度上是非常坚决的。
反观我国，大型基本建设的投资主体大多都是国家，或是由国家完全控股的大企业。这样特有的投资主体结构，没有或是很少有降低造价的冲动，因而在我国，招投标从来不是一种自发性行为，而是一种政府强制性行为。从1979年根据世行贷款的要求开始，到目前实行的《招标投标法》，无一不体现出我国工程招投标的强迫性。强制实施，规则制定者的本意肯定是好的，但实施者有自己的独立意志，无论规则制定的多么完善，在实施的过程中总有一些可被利用的漏洞。

(二)法律法规制度建设的相对滞后

《建筑法》、《招标投标法》等法律法规颁布已有近十年时间，所对应的市场条件发生了很大变化，其部分条款已不能适应市场环境需要。如《招标投标法》第37条允许招标人代表进入评标委员会^[1]，而实际运行情况表明，招标人代表可能会在一定程度上影响评标结果，妨碍公平和效率原则。另外，各地在制定地方、部门规章制度时，由于对法律的理解存在不一致，往往出现一些偏差，使得这些规章制度在指导具体的招标投标活动中出现前后矛盾、操作困难的情况。

二、违法违规行为惩处力度不足，起不到震慑效果

一些法律法规对某些违法行为处罚较轻，导致违法违规成本相对偏低。《招标投标法》对招标人和投标人的违法行为的惩处主要以罚款为主，且最高不能超过合同金额的千分之十。这些处罚措施和力度与招标人和投标人违法行为得逞后所得利益相比，违法成本太低了，不足以阻止投标人为获得非法利益铤而走险。如温州某市政工程串标案，参加投标的施工企业先后从中标单位分取好处费1216万元。后经法院审理，涉案人员分别被判处6个月至2年、缓刑1年至2年不等的有期徒刑，同时处5万元至80万元的罚金。仅此来看，现行法律对于串标的惩处与串标成功获得的超额利润相比明显偏轻，难以有效遏制不法企业与个人的投机心理。招投标监督部门对招投标人的违法行为直接进行调查取证，在实际工作中阻力很大，违法行为又具有相当的隐蔽性，同时由于地方保护和行政干预及权钱交易等现象存在，使得调查处理难度更大，这也造成了很多行为人抱有侥幸心理，助长了违纪违法行为的产生。

三、投标人不正当竞争，违法获得暴利

建设市场僧多粥少，供求矛盾突出。企业为了在激烈的市场竞争中占有一席之地，能够生存、发展和壮大，在市场竞争机制尚不规范的条件下，必然要采取种种办法甚至是不正当手段与对手展开较量，特别是一些技术水平低，资质差的企业为了能与比自己水平高的企业抗衡，更是不择手段，通过“公关”战术，权钱交易，幕后操纵等方法承揽工程，而那些资质等级高、技术水平好、质量信誉优的企业在靠正当竞争无法获胜的情况下，也不得不竞相仿效，出现了“中标靠低价，获利靠索赔”怪现象，严重扰乱了建设市场的正常竞争秩序，有些施工企业为了获取高额利润，不惜以身试法，搞串标、抬标、围标等严重违法违纪的行为，以致招投标领域不正当竞争、行贿受贿之风愈演愈烈，恶性蔓延，成为违法犯罪的高发区。

四、招投标市场诚信体系不完善，信用观念差

建设市场缺乏统一的涵盖各类市场主体的诚信评价标准，一些地方尚未建立完整的工程项目信息和市场主体信用记录系统，信用评价还未成为投标资格审查条件和评标打分的重要依据，其约束作用难以发挥。招标人、投标人、评标专家以及**机构的某些人员，在进行招投标活动中，难免还被一些人情、关系、势力、权力以及金钱等左右。诚信受奖、失信受罚的体制还不完善，招投标市场主体缺少行业自律，为了获取高额利润或不当得利，常在招投标中进行弄虚作假和一些丧失职业道德的不诚信行为。

五、行政监督体系不完善，缺乏有效监督手段，监管力量不足

(一)监督监管体系不完善
1、招投标监督管理制度不完善^[3]。《招标投标法》颁布以来，国家各部委、各级政府及其有关部门制定了一系列配套法律法规、规章制度及各种政策措施、命令，各级行政监管部门也制定大量了的文件来强化对招投标的监管，但对招投标活动监督监管的措施还是不够完善，难以形成切实有效的监督监管。
2、行业系统招投标监管部门发挥的监管作用有限。一方面，交通、农林、水利、卫生以及国土等行业部门没有专门从事工程招投标管理的常设机构和专职工作人员，造成日常管理主体的缺位，另一方面，现有法律、法规及政策性文件并未赋予行业部门行政审批、行政处罚等相关权力，其监督力度明显缺乏。
3、对投标文件的审查不到位。由于现行招投标文件审查制度的调整，目前对投标文件实行备案制度，而投标文件实质内容的审查并没有实行。在实际招投标活动中，通过评标环节常常能够发现投标文件存在的一些问题，如投标文件类似，投标文件张冠李戴，投标单位之间的报价相差无几等。
4、对投标人的信用管理不到位。目前，国家还未制定统一的工程建设行业信用管理的法律性规定。虽然近年来制定了建筑行业信用评价办法，但该办法在对投标人信用缺失行为的监督处罚因效力层级问题作用明显不够。而其他行业如交通、水利行业等还没有制定对投标人信用缺失行为监督处罚的具体实施办法，面对投标人的扰乱招投标活动的行为，无法采取有效措施应对。
5、对抽取评标专家的监督没有跟上。专家名单的泄漏和是否采取随机抽取方式产生专家名单，将直接关系招投标结果的公平、公正。
6、由于还没有实行严格的招投标代理公司市场准入制度，确定招投标代理公司产生的方式在法律上还没有明确规定，通过竞争性程序产生的情况很少，使招标代理市场局面比较混乱。
(二)监督手段的力量不足
尽管目前形式上采用了电子监控、通信屏蔽等监控手段，但要治标治本，尚存在不少困难，主要是市场监管力量不足，譬如监督执法队伍的人员编制、行政经费等都缺乏应有保障。对招标人的监督和规范缺乏必要的手段。在监督功能上偏重事后监督，缺乏事前监督；在监督范围上偏重违纪违法行为，缺乏对重大决策、重大行动的监督；在监督机制上缺乏财政和审计部门的参与，缺乏公安、检察等执法部门强力介入，造成串标、围标案件发现难、调查难和处理难。

六、未能建立权威的专家库制度

　　目前国内招投标专家评标小组的成员主要是从专家库当中随机挑选出来的，这从一个方面保证了评标的公正性，但对门类的划分不够细致，专家们对自身专业以外的问题不了解，也就无从对施工设计做出合理或不合理的评价，不能不说是我国当前招投标制度的一大弊病。
　　此外，评标小组中的专家们大多不是投资方的代表，也非受投资方的雇用，我们很难想象在毫无约束力的条件下，他们会切实对投资方负责，这种责任感的强弱，往往关系到利害问题上是否能做到据理力争。相反，我们的专家多数是随大流，对模棱两可的问题不明确表态，害怕遇到激烈的争论，对技术标评判的结果显得有些漠不关心。为什么?因为他们不需要对自己的行为负责，挑选的方案再好，他们不会得到任何嘉奖，方案再差（只要不出现重大事故），也不会对其有任何利益损害和影响。
　　反观国际上的投标，投资方对技术专家们是非常倚重的。如何寻找合格、称职的专家小组，投资方并不需要花太多精力，市场上有足够数量的投标咨询公司可供选择。这些咨询公司完全独立于投资方之外，它受投资方的雇佣，对投资方负责。但在信息完全不对称的情况下，投资方如何能够做到对咨询公司的有效控制?市场法则起了关键的作用，不能令投资方满意的咨询公司将很快被市场淘汰。合格的咨询公司储备了大量各式各样的专业人才，来满足不同类型的工程建设需要，这些专家不仅具有良好的知识储备，同样具有丰富的现场经验，基本上能够识别施工单位的弄虚作假。
　　国际上，技术专家对施工组织设计的评判非常重要，是评价标书的重要指标。因而，投资方要求专家小组对技术方案的了解深度也绝非国内可以比拟。例如，世行在我国最早的投资项目之一鲁布格水电工程，日本方面的报价比中方报价低60％左右，如果放在国内，早已成为废标。结果经过专家小组的论证后，认为其施工工艺确有先进之处，完全可行，最终确定由日本方中标。鲁布格水电工程也由此成为我国工程招投标历史上的一个里程碑。

第五章我国建设工程招投标制度改进策略

一、抓规范，加强对招投标双方、**机构以及评标专家的管理

　(一)规范招投标活动程序^[5]。不断探索和总结实践经验，进一步完善操作流程和行为规范，引导招投标双方在法律框架内进行交易活动。尤其要加强重点环节的监督和管理，通过制定和推行招标公告发布办法、资格后审制度、投标文件递交、接收及开标流程、评标专家行为规范、封闭式评标区管理办法、招标监督规程、投诉处理规程等一系列制度和办法，从程序上对招标投标活动加以规范和监管。要强化施工过程中的工程变更管理，切实加强政府投资项目的监督管理，强化政府投资项目工程变更监督管理，加强在建工程“标后”监督检查力度，进一步突出造价控制与监管，切实减少以提高工程结算价款为目的的各种违法违纪事件的发生。
　(二)加强对招投标双方的管理。招标人在组织招投标活动中，严格按照程序和标准进行，规范招标行为，若自身招标力量不足，应加强力量或实行“代建制”。行政监督部门要建立对招标人的考核机制，落实责任追查制度，保障招标活动取得预期成效。投标人作为市场卖方主体，通过参与招投标竞争获得承包项目的机会。行政监督部门要建立统一的投标人信用档案，加强对投标人信用的跟踪和监管，严格市场准入和退出制度，努力创造良性竞争的市场环境。
（三）加强对**机构和评标专家的管理。尽快出台**机构管理办法，规范**机构行为，大力推行招标代理机构的执业（上岗）资格制度，加强对**机构的监管力度，每年开展专项检查，通过加大责任追究处罚力度，促进**机构的行业自律。进一步加强对评标专家的管理，严格审查评标专家入库资格，定期组织学习和培训，加强职业道德教育，不断提高评标专家的业务水准、工作专业性水平。实行评标专家动态考核管理制度，建立评标专家个人档案，将评标效果评估结论记入其个人信用档案。

二、抓改革，健全和完善招标投标监管的体制机制

　 (一)创新招标投标监管体制，推进统一平台建设^[3]。进一步理顺招标投标监管体制，真正实行“管办分离，监管分离”，从根本上解决部门各自为政、同体监督等问题。将各行政监督部门的招标投标管理职责划归到一个部门统一管理，由该部门统一建立一支“精干、高效”的监督招标投标活动的专业执法队伍。改革目前的资格预审制度，全面推行资格后审，开放市场，让更多的企业参与招标投标市场竞争，加大串标围标者的成本。当前，要抓紧推进省级乃至全国统一公共资源交易中心的建设，建立统一公共资源交易监管机构，切实加强对包括工程招投标在内的公共交易的集中监管。
　 (二)推进政府投资工程管理体制改革，全面实行政府投资公益性或非经营性项目“代建制”。对政府投资公益性或非经营性项目实行“代建制”，是提高投资效益的有效措施之一，也是从源头上预防腐败的重要保障措施。通过招标方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，从而减少业主对工程招投标活动的干预，提高政府投资效益和管理水平。因此，应加强项目管理公司的培育，加快形成代建市场，大胆探索实践，逐步建立并完善相应的配套措施。
　 (三)充分发挥职能部门作用，形成有效的监管合力。发改委、建设、财政、审计、水利、交通等行业主管（监管）部门要与监察机关加强协调配合，健全和完善招标投标监管协调机制，做到各司其职，协作配合，形成合力。如财政部门对政府投资项目实行合同备案和工程款直接拨付制度，对未经招标投的工程项目予以停止拨付工程款；审计部门应当依法对招标投标活动实行审计监督；监察部门应当加强对行政监督部门执法活动的监督。

三、抓惩处，严肃查处招标投标活动的违纪违法行为

　 (一)加大依法处罚力度，提高违纪违法成本。必须加大依法处罚力度，提高违法违规成本，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招标投标等措施。
　 (二)建立招投标监督和案件查处联席会议制度^[9]。建立健全监察机关与发改、建设等有关部门联席会议、举报投诉受理以及案件线索移送、政府投资重点工程联合检查等制度，加强对建设单位、主管单位和监管部门及领导干部遵守执行招标投标法规情况的监督检查，严肃查处违纪违法行为，同时要畅通投诉举报渠道，鼓励群众依法监督。
　 (三)积极发挥监察机关在招标投标活动中的作用。积极探索监察机关参与招标投标活动监督的有效途径和方法，做到有所为有所不为，到位而不“越位”，履职不“缺位”，监督不“错位”。不能过分强调监察机关的监督，而弱化职能主管部门的监督，监察机关负责对招标投标行政监督部门履行监督执法职责情况的行政监察，调查处理行政主管部门越权履职、行政不作为及乱作为等行为，严肃查处非法干预和插手招投标活动的国家行政机关和国有企业、事业单位的工作人员。

四、抓载体，提高招标投标活动的科技含量

　 (一)建立和完善电子监控系统^[7]。重点加强对招投标全过程的电子监控。通过监控系统对招投标全过程进行录像和录音；设立指纹门监督系统，对进出评标区域的评标专家、工作人员和监控人员等人员用指纹进行确认；对整个评标区实施通讯屏蔽，以确保评标过程的保密等。通过这些手段着力规范和约束招标人、代理机构、评标专家、监督人员以及投标参与者的行为，提高其自律意识，减少违法违规行为的发生。
　 (二)建立健全电子网络信息。加快国家招标投标网建设，建立一个权威的覆盖全省各地、各行业的招投标信息网，将各种工程、设备和材料招标信息、企业信息、从业人员信息、评标结果、中标结果、不良行为等全方面的招标投标信息登在网上，既向全社会公开各种招投标信息和企业及从业人员的信息，又接受全社会的监督，以此促进各招标投标主体，尤其是投标人增加诚信、自律意识。
　 (三)建立健全招投标信用公示查询系统。建立健全建设工程招标投标信息体系，实现规范统一的诚信信用平台，统一的诚信评价标准，统一的诚信法规体系，统一的诚信奖惩机制。完善市场信用体系，各项目管理、招标代理等**机构和评标专家、招标人、投标人在招标投标活动中违法、违规、违纪的，由有关行政监督部门依法处罚，记入不良信用档案并在媒体公开曝光。充分发挥信用公示查询系统的作用，完善诚信激励和失信惩戒机制，使诚实守信者得到奖励，失信者受到应有的惩罚，提高失信成本，促使招标投标各方主体做到诚实守信，依法经营。

五、抓教育，切实提高从业人员素质

　 (一)实施招标企业、代理机构市场准入制度，加强对市场主体教育。采用集中和分散学习相结合的方式，加强对招标人、招标代理机构、投标人、评标专家、监督管理人员等招投标活动主体的教育。深入剖析招标投标领域的典型案例，进行以案说法、以案说纪，增强教育的说服力和感染力，提高各主体单位遵纪守法的自觉性。
　 (二)加强对从业人员的教育。加强对招标投标从业人员的职业道德和行业自律教育，引导从业人员自愿签署行业自律公约，自觉抵制失信、违规、违法行为。加强从业人员专业知识的教育，提高其专业素养，规范从业行为。积极推行就业资格制度，从业人员必须经过培训，经考核合格，取得就业资格证书，才能从事招标投标　　

六、建立统一的行业组织

我国建筑业在计划经济时期被划分为几块，由中央政府的几个部管辖。可是目前，国内与建筑业有关的一些行业协会又承袭了这种部门分割的局面。例如，由国家计委分出来的“中国工程咨询协会”，由国家经贸部成立的“中国对外工程商会”和由建设部组建的“中国建筑业协会”等等。且不说这些协会仍然带有很强烈的政府作风，仅在支持我国的海外承包工程和开展其他业务方面，他们也不能很好地合作，这种局面若继续下去，我国海外承包公司就难以得到国内的强有力支持，难以在与外国承包商竞争时协调行动。由于不能协调行动，我国对外工程承包企业经常在参加海外工程投标时互相倾轧，造成严重的财务和声誉损失。
　　当然，饱尝教训之后，我们的企业不但已经领悟到联合的好处，而且有了实际行动。但是为了长期保持联合，而不是互相拆台，必须建立一个统一的行业组织，来协调我们在海外公司的行动，所以应当以中共十七大和人大会议为动力，建立我国真正的行业协会。新的行业协会应当积极准备对世界贸易组织施加影响，准备在将来的亚洲共同市场(自由贸易区)制订区域建筑市场规则时发挥主导作用。现在已经有人提出制定类似于FIDIC标准合同文件的亚洲标准文件，如果我国能够做到这一点，就能在全球建筑市场上处于有利的地位^[2]。

第六章工程应用实例

本文引用神华集团准格尔能源集团哈尔乌素露天煤矿工程的招投标案例做实际应用研究。

一、工程概况

神华集团某能源公司××露天煤矿基建工程为目前国内最大的露天采选矿

之一，年产能力为2000万吨，是国家和内蒙古自治区十一五重点建设工程，项目总投资超过100亿元，其中工程建设投资超过40亿元。选煤厂项目为重中之重，单位工程达到50个，包括世界最大的容量为15万吨的槽仓工程。涉及设备采购、供配电、电气、通风、通信、铁路、工艺管道、隧道、地基处理等专业工程，需要解决超深边坡支护、复杂地质条件处理、逆作法施工技术、预应力混凝土技术、高压输送电、穿山隧道支护等施工难题。

二、案例分析

为了保证工程建设质量、进度、成本、安全符合预先设定的目标，尽可能争取投资的最大利益，选择良好的设计、采购、工程建设承包方就显得尤为关键，而采用公开、公平、公正的招投标就是保证上述目标的主要有效手段之一。该公司主要通过以下几个招投标工作：
(一)做好分标设计
在招标标段的划分上，一是按建设程序或专业工程，分为建筑安装工程（含金属结构）、机电设备、通信信号等专业，即每个独立的专业可以进行专业工程招标。二是按项目划分，针对枢纽工程及临时工程相对独立的特点，分为原煤系统、选煤厂、配电站、食堂、铁路等若干相对独立又可同时招标的标块；三是机电设备、金属结构及大宗物资材料的采购，分为国内招标和国际招标两大类；四是对设计、监理、科研、征地移民等配套工作分别采取招标(监理、科研)或签订协议(设计、征地等)的方式进行。
　　(二)制定《露天矿工程招标管理办法》，并通过吸收国内外招标项目的实践，规范招投标过程。
在办法中着重强调了几个方面，一是注重招标形式，除少数专业有特殊要求的项目外，工程绝大多数项目采取了公开招标和邀请招标(除资格预审外，其它程序同公开招标一样)的方式；二是规范招标文件的编制，既做好招标设计，力求使设计优化的成果反映在招标中，又要注意招标文件条款的规范化；三是评标因素尽量符合工程特点，按照技术(施工方案或技术性能与质量保证)、价格、商务、资信等四个方面进行评价，定性分析，定量打分，各类评分权重视招标方式、项目特点和技术复杂程度确定；四是坚持专家评标。外聘对本专业有造诣又与投标者无利益关系的专家，使评标工作具有较高的权威性和公正性。五是由总公司领导根据评标委员会提出的书面报告和推荐的中标意见，集体决标。同时，在整个招标过程中规定了若干廉洁自律和保密的招标评标纪律；六是设备采购招标按国务院领导意见在招标中贯彻带动国内工业发展的原则。
　　(三)做好招标工作
1、成立总公司招标委员会，加强对招标活动的组织、领导和协调。对限额以上的重大项目，从招标立项、招标方式和程序、评标组织和决标等全过程进行组织和领导，对项目的招标进行指导。
2、根据工程特点，确定分为建筑安装工程(含金属结构制造)、机电设备采购、大宗物资材料采购三大类进行招标。分别由业务部门负责招标前期准备工作(主要是招标设计及招标文件的编制等)，由招标委员会负责招标实施阶段的工作。
3、坚持按招标程序运作，坚持最优方案者中标、综合评价最高者中标的原则，基本杜绝了行政干预、地方及行业保护等现象。同时邀请监督机构加强对招标活动全过程的行政监督和纪律检查，严格遵循《招标投标法》提出的“公开、公平、公正”和“诚实信用”的原则。

三、实施效果分析

实行招投标制度对该工程建设所带来的效益是显著的，项目于2007年5月15日开工，于2009年5月1日一次性试运转成功，提前完成工程建设，投资也控制在概算之内，建设项目投资整体节约3%。由于选择了真正符合要求的承包商和供货商，没有出现重大质量问题，项目工程质量整体良好。项目投产后赢得了社会各界人士的高度赞扬，取得了良好的经济和社会效益。
而这些总体成果的取得与推行规范、阳光的招标投标的重要作用是息息相关的，而这也印证了本文所提出的策略是可行的，只要政府有关行政管理部门加强制度建设，杜绝法律空白，做好行业监管，高压惩治违法犯罪活动，只要招投标活动的参与各方都能遵守有关法律法规、恪守职业操守、自觉维护市场公平，我国的招投标活动就会取得良好的效果，国家和社会的投资就会收到最大的收益，建设工程的质量才会得到有效保证。

第七章结论与展望

一、结论

本文总结了我国建设项目招标投标活动中存在的问题，从招投标制度的形成、国家法律法规建设、市场监管和体制、从业人员自身市场活动等方面分析了问题产生的原因和根源，提出了作者的根治问题的办法和措施：
(一)政府要完善招投标管理机制，加大对违法活动的打击力度，从严从重处罚，提高违法成本。
(二)加强市场监管，各级行政管理部门一定要按照《招投标法》等有关法律法规要求，严格招投标管理，坚持原则，认真抓好跟踪督查工作。
(三)政府要建立建全行业的社会诚信系统，杜绝信誉差的企业和个人进入到招投标活动中。
(四)加强行业从业人员的培训，提高从业人员的法律意识，提高代理机构的从业门槛，做好资质审查。
(五)行业从业人员要洁身自好，自觉维护市场公开、公平和公正的原则。

二、展望

当前，国家有关部门也已经充分认识到规范建设工程招投标制度的必要性和紧迫性，有关部门也做了大量的相关工作，都在不断充实和完善建设工程招投标制度，但是市场经济活动中违规现象还比较突出，招标投标领域需改进的地方还很多，本人虽对建设工程招标投标活动的一些问题进行了初步的分析和研究，提出一些改进建议，但鉴于本人学识粗浅和实践经验的缺乏，可能还是不够全面和成熟，本人将一如继往地关注招标投标活动存在的违法违规问题，继续进行分析和思考，旨在希望能继续找出一些完善招标投标活动更好的方法和建议，为促进招标投标活动的正常秩序尽一份绵薄之力。

参考文献目录：

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[7] 董海涛：《当前我国工程招投标活动中存在的主要问题及对策建议》建筑经济，2003年第8期
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