聊城市环境执法现状与对策思考

联合执法行动有力地推动了执法工作。我市自2003开始，根据上级统一安排，几个部门联合开展了“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”，查处了一批突出环境问题，促进了地区性产业结构调整和局部环境质量改善。在2008年的专项行动中，4名副市长亲自带队组织。通过这次专项行动，把全市的环境保护工作提升到了一个新的高度，不仅有力地震慑了环境违法企业，提高了各县(市、区)、经济开发区抓环保工作的主动性和积极性，对全面完成我市减排目标任务起到了推动作用。

日常执法力度不断加大。2007年以来，我市各级环境监察机构以确保环境安全为目标，紧紧围绕日常环境现场检查、“四个办法”的现场检查等工作，统筹兼顾，科学安排，密切合作，积极主动地开展工作，形成自上而下横向联合的执法形式，大大提升了环境执法的威慑力。执法监管工作中采用突击检查、区域交替检查、地毯式清查等多种创新方式，始终保持高压监管态势;不断拓展检查广度和深度，近年来在上级部门多批次的高密度明察暗访中，我市没有出现一起大的环境问题，在全省名列前茅。同时监管工作中高度重视对查实问题整改情况落实跟踪监管，对国家、省环保部门检查中查实的问题，逐一实行挂牌督办，明确整改措施和整改时限，落实责任部门、责任人和督办人，并定期将整改进展情况和处理意见，向市委、政府领导进行汇报。通过强有力的监管手段，我市环境监察工作取得明显成效，达到了既定目标。通过实施严密、严格、严肃的执法监管，促进我市地方政府和企业在环境治理工作中的多方面重大转变和提升。

总体来说，随着我市环保整体工作的深入开展，我市环境执法工作不断得到加强。但是我们也清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高等多方面原因，有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各县(市区)之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全市范围内还普遍存在不同程度的环境执法难的问题。

二、当前环境执法工作中存在的问题

环境执法不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。经与其他市地环保同仁沟通，目前环境执法难在全省乃至全国也是一个普遍现象，其因素也是多方面的。就我市而言，个人认为当前环境执法工作中存在以下问题：

(一)地方政府的发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素

不同地区的生产力发展水平决定了基层地方政府的决策导向。不少县市领导和乡镇领导仍认为GDP是硬指标，环境是软指标、没指标。个别县区负责人环保意识不够高，不同程度地存在重眼前利益、轻长远利益，重经济利益、轻环境保护的思想，在招商引资过程中，仅考虑到如何尽快引进项目，没有很好地执行环评审批制度，甚至引进、发展一些落后淘汰的生产工艺和项目。在这种情况下，基层地方政府的地方保护主义手段名目繁多：政府降低门槛招商引资不让查，借助专门机构不让查，出台土政策不让查，为企业挂牌保护不让查。基层环保局由此产生不敢查的顾虑：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。一些县环保局不是加强执法，而是对付上级检查，通风报信。

(二)企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接动因

决定生产力发展水平的人(企业法人环境意识和法律观念淡薄)、工具(技术装备和污染防治水平落后)、生产资料(资源、能源消耗水平高)三大要素，是当前环境执法面临的现实基础。一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲环境为代价。少数企业为降低生产成本,追求高利润,污染设施虽然建成但却不能很好运行。有时为了应付检查或逃避处罚,往往采取白天开晚上停，检查时开检查后停;有的修改在线监测设备参数，欺上瞒下，达到节约资金的目的，有的企业限期治理一拖再拖，对本地区污染物总量排放控制增加了难度。从而导致区域环境质量得不到明显改善。

(三)体制、机制、法制、能力方面的障碍是影响环境执法的主要因素

在体制方面，执法权越放到下面，受地方保护主义势力的影响也越大，这是一个共性的问题。在平时的交流中，有的县环保局长说，有些违反环保政策的事，县里领导安排了，你不办，那立即免职。你办了，如果受到处分，调你到更好的部门任职。在这样的情况下，又有谁去严格按规定办事呢?

在机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，仅靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主。新企业、新项目一定要按程序走先环评、后建设之路，发现违法建设，一定要及早汇报，及早建议，及早处理，避免违法企业(项目)发展壮大，到时税收多多、人员多多，造成领导处理两头为难的情况。二是部门联动没有形成长效机制。专项行动实行部门联动，在对下发动和增强行动效果方面取得较好效果。但在日常执法中，还没有形成联动制度。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业做好环保工作的积极性。有的企业明讲，山东的环保太严，类似企业在其他省就没有管的这样，这也无形中使企业治污的积极性不高。

在法制方面，一是行政处罚额度低、抓手少，影响了执法力度。如水污染防治法规定，不正常使用污染防治设施的处应缴排污费的1-3倍罚款，可有的企业每月排污费仅仅缴纳几百元，这样造成企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施。客观上造成了“企业无赖，环保无奈”的现象。二是法律规定不具体，操作性差，难落实。对于关停措施，缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等法律规定。三是限期治理、停产治理决定权在当地人民政府。在地方保护主义严重的县(市区)，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。四是强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。

在环境监察能力方面，一是力量弱。全市目前有163环境监察人员，学历大专以上的仅89人，平时别的科室不要的都进监察。二是人员素质不适应执法工作需要，部分执法人员业务素质低、作风浮躁，对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉，在实施现场执法检查时找不到问题，找不准问题，存在着对环境违法行为“不愿查，不敢查，不会查”的现象。有的县(市区)熟练操作计算机的人员仅仅1人，一有事，连正常业务报表都报不上来。三是环境污染应急处置能力有待进一步提高。应急指挥中心建设、现场执法反应速度和应对突发性污染事故处理能力不够，目前缺乏快速反应、高效处置的硬件支撑能力。

三、强化环境执法的对策思考

当前我市环境执法方面还存在着一些问题，有的还较为突出。如在工作协调上，重“单打独斗”、轻“握指成拳”;在工作程序上，重事后被动查处、轻事前主动预防;在工作方式上，重行政手段、轻综合手段;在队伍建设和工作作风等方面，重监管、轻服务。要解决这些问题，我个人认为应从以下几个方面入手。

(一)加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作

加强政府主要领导干部的环境法制教育，牢固树立“属地环境，政府负责”的理念，树立科学的发展观和政绩观。在市级环保部门参与的领导干部环境保护实绩考核中，切切实实负起责来，每个县应该得多少分，就给多少分，实行一票否决的，坚决建议实施，以此促进各级政府切实加强环境保护工作。

(二)逐步完善环境法制，强化执法手段

尽快建议上级修订和完善环境保护有关法律法规。一是在法律上明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。三是建立健全市场经济条件下的“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。四是赋予环保部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。

(三)建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系

充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是通过深入开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行上市企业年度环境审计和信息披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护社会团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境执法制度。

(四)加大企业违法成本，降低守法成本

在环境执法中要充分认识到，对环境资源的破坏造成的损害后果的严重性远比整垮一个污染企业的后果严重。应该采取各种措施，加大对超标排污企业的处罚力度，让超标排污企业承受不起，甚至不惜让其关闭，从而促使污染企业自觉调整自己的行为。同时，要从税收、金融等经济政策方面给予自觉遵守环境法律法规的企业支持和鼓励，使其得到实惠，从而降低守法成本。

(五)加强能力建设，提高环境执法水平和能力

全面加强执法队伍思想、作风、组织、业务和制度“五大建设”，提升环境监察队伍整体素质和执法能力。首先，制定培训规划，抓好人员培训。要针对不同的培训对象，充分利用系统内外的教育资源，努力形成多层次、多渠道、大规模培训格局。第二，开展稽查工作，建立内部监督、层级监督和外部监督相结合的监督机制。要在全市范围内部署开展市级对县区级的稽查工作。第三，要畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。第四，建立突发环境事件的应急体系和预案，初步建成统一领导、分级管理、功能全面、反应灵敏、运转高效的突发环境事件应急机制。切实加强对突发环境事件的预警、应急和处理，降低突发环境事件所造成的损失。第五，按照现代化要求，积极推进环境监察标准化建设。根据全国《环境监察标准化建设标准》要求，按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。第六，要发挥全市重点污染源在线监控监测装置更大的作用，探究保障设备正常运行的措施，确保污染治理设施正常运转和长期稳定达标排放。第七，建立完善环境执法的公众参与制度。鼓励成立环保团体和绿色团体，对企业污染环境的行为进行公众管理，环保团体可根据实际情况，对这些企业的行为进行劝导，举报，甚至依法提起诉讼，环境部门可给予这些团体一定的活动经费，并对其奖励。同时，为了奖励那些参与环境保护的参与者，环境执法部门可专项设立经费，给那些参与以高额的奖励，鼓励其积极参与境保护的工作，奖励那些积极同污染环境的行为做斗争或在公害事故中救助有功的人员和组织。