关于土地征收中无序性问题研究

现行的土地征收制度产生于计划经济年代，随着市场经济的发展，这种机制已经不能满足市场经济的要求，土地征收无序性问题就是其中突出的问题之一，如果我们不能协调好各利益主体的关系，必将导致大量的纠纷和矛盾。为促进我国土地征收制度的完善和社会的稳定，本文对土地无序征收的问题进行分析，提出解决土地地征收无序的问题的基本思路。

关键词：土地征收;原因;解决办法

1.我国土地征收制度的历史发展

新中国成立之前，我国就曾参照国外相关立法，建立了专门的土地征收法，规定被征收的土地主要是城市和农村的私有土地，土地征收补偿标准以土地征收当时的价格为依据。建国后，新中国开始了土地征收和相关立法工作，1950年中央政府政务院公布的《铁路土地留用土地办法》中规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施使用土地，由路局当地政府购买或征购之。[1] 这是新中国成立后最早出现土地征收概念的立法。1953年政务院又颁布的《对于国家建设征用土地办法》，第一次较为完整的建立了土地征用制度。建国初期，我国土地征收制度建立和立法的思路主要是：征地是由于公共设施和建设用地的需要，土地补偿是以征收时的人均年产值作为标准，而补偿的对象只限于地表以上的附作物。改革开放后，我国的土地征收制度有了很大改进，这与我国社会主义市场的战略目标的确定、保障人权理念以及人类资源可持续发展理念是密不可分的。

2.我国土地征收制度的现状

我国目前的土地征收制度体系最初是在计划经济体制下形成的，2004年，国家宪法修正后，《土地管理法》也进行了修改。土地征收制度虽然形成了初步的体系，但只是对征收、征用进行了区别，远没有达到依据市场手段有效配置资源，提高土地利用效率，保护公民合法权利的目标，对长期计划经济体制下形成的思维定式也没有大的突破，尤其表现在土地征收的公共利益界定、征收土地程序、征收的监管力度、土地制度方面的不完善。

3.造成土地无序征收的原因

近年来，随着农村城镇化进程加快，各地开发区热、旅游开发热和房地产热等的纷纷兴起，农村土地越来越多的被征收。然而，被征收的土地并没有得到合理利用。现实中，乱圈滥用和征而不用现象普遍存在，有些投资商意识到土地的升值潜力大，就利用开发各种园区之名变相圈地，进行假投资真炒作。土地是不可再生资源，同时也是社会保障，被征收的土地越多就意味着农民的生存田越少。土地无序征收的现象十分严重，而造成这种现象的原因也是多方面的。

3.1 现行政策诱导地方政府“以地生财”

国家对土地实行用途管制，国家为了公共利益的需要，征用并对所征土地给予一定的补偿。这样，土地用途变更带来的可观收益，极大诱发了各地的圈地冲动。被政府征收的土地常被进行这样的运作：直接放在二级市场上套现，用土地使用权或收益权抵押向银行贷款，以土地换取民间对政府工程的投资等。土地征收的低成本和土地出让的高市价，成为一些地方政府频频征地的动力。[3]

3.2 对土地征收监管力度不力改变了各级政府对违法征地的成本预期

目前，国土部门的监察力量非常薄弱，往往一个基层国土部门只有4-5个工作人员，而这些工作人员却要管理着几万亩土地。这样，的管理必然存在漏洞。据国土资源部统计，2005年16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60%;个别地方高达90%。而2006年前五个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20%。[4]

3.3土地制度的不完善降低了对政府外在约束

“公共利益”概念界定模糊，宪法规定政府可以为了公共利益的需要可以征用土地，但并没有对公共利益作出明确界定，这样公共利益就被一些政府扩大化，政府通过非公益性征地极大地损害了农民的利益，导致土地被滥用。

农村集体土地所有权主体模糊，权属不明，也降低了对政府的约束。农民只对集体土地享有使用权，因此，在政府在将农村集体土地征收为国有土地时，往往集体土地产权人只能被动接受政府的交易价格。

3.4 土地征收权的行使程序模糊和混乱

从技术层面看，表现为程序性规范缺乏或模糊。土地征收程序立法粗糙、简单，制度设计在具体操作上有很多漏洞，再者土地征收程序与建设用地、农用地审批程序等内容混在一块，缺乏清晰性和条理性。

从利益层面看，则是由于土地征收所涉及的经济利益诱人。到 2004 年底，全国城

镇规划范围内共有闲置土地 107.93 万亩，空闲土地 84.24 万亩，批而未供土地 203.44 万亩，三类土地总量为 395.61 万亩，相当于现有城镇建设用地总量的 7.8% 。造成大量土地闲置的主要原因，一是前些年一些地方不按经济规律办事，盲目铺摊子、上项目、大面积占用土地;另一方面，土地管理措施的乏力，也为一些地方变相非法批地、盲目征收或出让土地造成可乘之机，盲目建设开发区是其主要表现之一。

4.解决土地无序征收的基本思路

4.1 明确界定公益事业的范围

土地征收只为公共利益的需要而行使，我国《土地管理法》第二条第四款和《宪法》第十条第三款虽强调土地征收的公益目的，三相关法律并未对公共利益做明确界定，反而将公共利益扩大化了，因此要保护好农民土地的合法权益，就必须严格界定公共利益的范围，并且公共目是直接的。对公共利益用地如公共道路交通、科学文化教育、公共卫生医疗、环境保护、文物古迹的保护、公共水源及水利等非营利性用地，可采取土地征收的方式并给予一定补偿;而对营利性为目的的经营性用地，必须在土地利用总体规划等的控制下发挥市场机制的作用，允许农民对集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。[6]

4.2 加强土地征收监管力度

对征地施行监管，是保证征地行为公平合理的首要条件。首先，公开征地方案并征求农民意见。各地国土部门在征收土地时应按照《征地土地公告办法》规定，在被征地所在村、组公告征地方案事项，并征求被征地村村民的意见，征地方案得不到同意，国土部门不予报批。

其次，加强村民的普法维权意识。大多数农民由于维权意识淡薄，面对不公平的征地补偿忍气吞声，不积极举报。因此，加强农民的普法教育工作，提高农民的维权意识，这样才更有利于土地的监理工作。

第三，加强征地批后监督检查。各级国土部门要依法对所批准用地的方案实施情况严格进行监督检查，确保所征土地用途得到落实，确保被征地农民合法权益得到保障。一旦发现问题，应立即会同政府有关部门采取有效措施，予以解决。[7]

4.3 加快农村集体土地产权制度改革

完善农村集体土地产权制度的相关法律法规，为产权制度的改革提供法律保障;完善集体土地的处置权，在征地过程中，可考虑让农民以集体土地使用权作价入股，实现农村资源效益最大化，最大力度保障被征地农民的生活;完善集体土地流转制度，促进土地使用权的跨区域、跨行业流动，最大限度地合理利用土地。

4.4 完善相关土地征收的法律体系

加强土地征收法律监督是完善土地征用法律制度的根本保障，应当从立法、程序、事后三个环节加强土地征收法律监督加强行政行为的监督。

建立土地回购制度、建立健全土地征收信访制度，充分发挥信访功能、建立健全土地征收争议的司法裁决制度、健全土地征收法定程序是完善土地征收法律制度的基本要求。[8]

马克思曾经指出：“土地是一切生产和生活的源泉。”随着社会的发展，土地资源的稀缺性日益剧烈，土地资源的重要性也日益受到普遍重视，对土地的利用开发进行法律上的规制也显得由为重要，土地征收就是国家剥夺土地财产权的一种方式，土地征收制度运行得不好，使农民失去土地，将危机农村社会的稳定，从而危机整个社会的稳定。。长期以来，我国的理论与立法对土地征收的重要性和“特殊性”未给予足够的重视。这也成为当前土地征收现实中矛盾重重、混乱无序的一个重要原因，改革和完善土地征收制度已成为当务之急。

参考文献：

[1] 郭洁：《土地资源保护和民事立法研究》，法律出版社2002年版第297页.

[2]《耕地与高尔夫之辩:4600亩耕地种出的球场》，新华网.

[3] 朱珍珍.土地征用补偿数额将全向农民公开[Z].国土资源网:2006-12.

[4] 地方闲置土地资源及利用状况比较[Z].北京国际城市发展研究院领导决策信息中心：2005-8-4.

[5] 地方闲置土地资源及利用状况比较[Z].北京国际城市发展研究院领导决策信息中心：2005-8-4.

[6] 孟繁元,建华,李晶.国外土地征用制度比较及对我国的启示[J].经济问题.2006,(10):51.