社会主义新农村建设规划设分析

为了扎实推进社会主义新农村建设。中央明确提出：推进社会主义新农村建设，必须规划先行。科学规划是经济社会发展和任何重大建设事项的前提和基础。城市的发展离不开科学合理系统的规划，农村的发展更离不开规划的指导。规划是政府指导调控城乡建设和发展的法律依据及履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职责的重要手段，具有配置空间资源、保护公共利益和协调社会利益的重要职能，关系到整体国民经济与社会持续健康发展的大局.具有综合性、全局性和战略性的影响作用。通过规划可以深入了解村镇存在的实际问题、农民意愿、村镇发展动力。确保新农村建设符合村镇的实际发展需求，同时，规划也为社会各界支持新农村建设搭建了服务平台。只有规划先行。建设新农村的各项工作才能有章可循、有序展开、科学发展。规划的引领作用为国内外无数成功的实践经验所证明。

2 农村规划的发展状况

2.1农村规划的内涵

我国在城市化过程中历来突出中小城镇的地位作用，所以理论界对中小城镇规划的研究比较丰富，从理论和实践上都有一定基础，并且可以在很大程度上吸收城市规划研究成果，而单纯的农村规划研究要薄弱得多。我国2008年1月1日起施行的《城乡规划法》明确规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。本文研究的农村规划，即指乡规划和村庄规划。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

1.2 农村规划现存的问题

从建设社会主义新农村新战略的推出到立法予以保障，国家大力推进新农村规划建设的意图十分明显，但是由于农村规划实际工作长期滞后，农村规划的理论研究薄弱，现阶段农村规划还存在很多问题。比较普遍和突出的问题如下：

①农村规划编制率低，规划修编落后，覆盖范围有待扩展。新的《城乡规划法》规定，县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法由乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划。在实施新法以前，尽管国家下达过制定村镇规划的法规文件，但是各级政府往往偏重于镇级以上的规划，对于农村规划长期忽略。在实施新法以后，很多地区的农村规划都是从空白开始。

②规划编制的质量差。一方面是由于缺少针对农村规划的成熟理论支持，技术规范和标准储备不足，因而在农村规划中容易套用城市规划模式，使农村规划带有城市化色彩，损害农村特色;另一方面是由于没有完善的体制，各级政府在城乡规划中的权责范围不明确，同时农村规划的编制和管理经费来源存在问题(目前《城乡规划法》明确规定各级人民政府要把规划编制和管理的经费列入各级财政预算)。

③公众参与程度低。农民作为农村的主要居住者和利益攸关者，却很少能参与农村规划编制过程。农村规划中忽视村民的地位，这是个一直存在且很普遍的现象。

④规划实施不力。在一些已有规划的农村地区，规划实施的效果不佳，一方面是因为规划忽略了村民的主体地位，村民对规划漠不关心或者抵触，另一方面是规划方案不符合农村实情，或者没有配套的政策推行方案。

2 沟通式规划理论

沟通式规划作为一种创新性的规划理论，自提出以来已经引起众多关注，不断有学者尝试将其应用到我国的规划实践工作中。在新农村建设中，应用沟通式规划理论引导农村规划编制工作具有十分积极的意义。

2.1沟通式规划的内涵

Albrechts和Denayer认为，沟通式规划是“使规划师与其他利益主体和利益集团合作的一种方法。规划应当综合地反映这些主体的利益。作为规划的方法论，沟通式规划能够更有效地反映社会各阶层的综合利益。沟通式规划的目标是关注公平和社会的权力分布。”

根据沟通式规划的内涵，沟通式规划实际上对规划师提出了更高的要求。规划师不仅要有从事规划的专业技能，还要善于发现和权衡规划中涉及的各种利益，甚至包括他自身。规划师不必期望能够同时满足各个主体的所有利益诉求，而是力求使各种利益能够维持动态的、相互制约的均衡。要实现沟通式规划也需要更健全的机制，如果规划师的方案只需要政府部门的决策者审批的话，规划师是不会劳心劳力地沟通协调各方利益的。

2.2 沟通式规划理论在农村规划中的适用性

沟通式规划理论在我国还是一个比较新颖的规划理论，其实际应用范围还很狭窄，城市规划中并无完善的沟通式规划体系。在农村规划中的公众参与已经有学者进行研究，但是同样没有形成体系。笔者认为沟通式规划在我国农村规划中具有其特殊适用性。

①沟通式规划能够适应我国农村地区较大的地域差异性，同时能促进农村规划中的公众参与。《城乡规划法》第十八条规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。农村特色的一个重要方面就是当地的人文风情，而沟通式规划通过促进规划中农民的参与，能够更详实有效地将地方特色融入规划，避免规划中的一刀切，具备更强的针对性和指导性。另一方面，规划在现今社会已经不能仅仅视作一个技术行为，还具有公共政策特点。规划范围内的居民深受规划的影响，对规划的参与是他们的基本权利。在农村中进行沟通式规划也是顺应这一趋势。

②和多数城市居民相比，农村居民对于他们的居住地有着更深厚的感情。城市居民对于居住地较多地考虑环境、交通、公共设施之类的区位因素，而中国农民有着很浓的乡土之情，一个历史悠久的村落中不乏居住了几代甚至数十代的家庭，而且还可能长期居住下去。村落中的祠堂、庙宇以及宗族墓地都在农民心中有着特殊地位。沟通式规划作为一种方法论，能够帮助规划师了解和掌握农民的这种特殊的感情诉求，将之纳入规划考量之中。

3 我国农村应用沟通式规划的要点

3.1 沟通式规划的机制

《城乡规划法》第三条规定，县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。据此，笔者认为，要在农村规划中建立沟通式规划机制，应该立足于县级或者市级地方人民政府。

在当前的实际工作中，人民政府在决定编制本地区农村规划时，是由市级规划部门或者规划办公室制定一个规划编制的实施方案，明确本地区规划编制的指导思想、工作目标、组织领导、任务分工、时间安排、资金筹措以及其他相关制度等，并且规划办公室要将这个实施方案由上至下地通知给下辖各级政府。这个过程是建立沟通式规划的良机。规划办公室在该通知中要将沟通式规划确立为规划的主要指导理论，确定规划中规划师、各级人民政府以及当地居民的沟通协作方式，使下辖的乡镇、村级进行沟通式规划时有所依据。

仅仅在规划编制方案中体现沟通式规划是不够的，还应该有一个切实存在、为大众所知的沟通机构，以便使规划中需要沟通的各个主体能够紧密联系，互通信息。这个机构可以是“规划咨询处”，它应该由市级人民政府牵头建立，分布到各村镇之中。

3.2 沟通式规划中的主体

进行沟通式规划必须明确涉及的主体并加以分析。在各种不同层次、不同类别的规划中主体不尽一致，农村规划中经常涉及的主体有规划主管部门、规划设计者、农村居民、各级行政管理人员以及相关的职能部门。当前在我国农村进行沟通式规划，对于规划设计者有着比以往更高的要求，不仅规划的成果直接出自规划设计者，而且规划中沟通的作用、公众参与的程度也取决于规划设计者的素养。尽管农村规划直接关系到广大村民的切身利益，但是由于其文化程度相对较低，对于规划认识较少，因此不能充分发挥其本身在规划中应有的作用，规划设计者必须主动与之沟通。规划主管部门除了发起和指导规划外，还要为规划师与村民的沟通搭建桥梁。农村规划的编制和实施离不开村镇行政管理人员的支持，规划师不仅可以通过村镇行政管理人员收集其辖域资料，还可以听取这些人员针对本辖区利益而提出的意见。另外，规划区域内的一些相关管理部门，如民政、水利、农业、建设、交通等部门可以在规划中发挥特定的作用，也应该是沟通的主体之一。

3.3 沟通式规划的程序

在开展沟通式规划的过程中，要根据规划的不同阶段和不同对象，持续渐进地进行沟通。

①在规划的前期准备阶段。规划部门要将编制规划的决定宣传到位，不仅要使下级规划部门和各级行政管理单位有充分认识，还要通过规划咨询处这一机构和农村基层行政管理人员向农村的广大居民宣传。同时规划部门要选定规划师或规划单位。规划设计者要主动与规划部门、规划区域的行政管理人员、普通村民沟通，收集基础资料、群众意见以及各部门专业建议。

②初级方案编制阶段。规划设计者要灵活采用各种方式，促使村民在方案编制中积极参与。根据村民的接受水平，可以采取实地调研、问卷调查、开放式研讨会、关键人物访谈等等方式。规划设计者要谋求各种利益的相对均衡。

③方案修改与确定。修改方案前，规划设计者和规划部门要将初级方案予以公示，同时邀请村民代表、行政管理人员、相关职能部门进行多方研讨，据此对方案进行合理修改。规划设计者还要通过规划部门做好该区域内的规划与上层规划、相邻区域规划的衔接。《城乡规划法》还规定，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

④规划的实施阶段。规划实施可能是一个较长的过程，沟通在这一阶段同样重要。规划设计者和规划部门要与村镇基层人员进行持续沟通，使其能够理解规划并支持规划的实施。同时规划设计者还要沟通规划部门、村镇管理人员和普通村民，收集规划实施的反馈信息，对于规划方案中存在的不合理、实施困难的地方予以修改。

4 发达国家村镇规划的经验借鉴

建设新农村是世界性问题。很多国家和地区有过建设新农村的历史。这些国家和地区的农村改革和农村建设取得了巨大成就。提高了农民的物质文化生活水平，缩小了农村与城市之间的差距，有效平衡了城乡发展不协调的问题。如何借鉴国外村镇规划和设计的经验和教训。对推进我国城乡统筹协调发展及和谐社会建设具有十分重要的现实意义。+ 用对国外乡村建设做法的介绍、实施成效的描述及对我圉社会主义新农村建设的借鉴这一主线，进行演绎描述或归纳总结，对国外的村镇规划关注得较少。通过对发达国家村镇规划的系统研究发现。村镇规划有2种模式：欧洲模式和美围模式。但他们在规划上也有共性：将开放空间，污水处理、道路安排看作村镇规划核心。村镇规划的价值取向：维持自然生态过程的完整性和持续性;保证消耗可以完全被自然吸收。

通过大量案例可以看出，发达同家村镇规划的4个特征：

①一是村镇规划是对某一特定村的详尽研究为基础。规划规模不会太大，没有可套用图底;

②二是规划师必须熟悉小城镇和乡村居民点各个规划要素的尺度、布局和功能。

③三是村镇规划与自然相协调，在满足人类需要同时也要尊重所有其他物种需要。

④四是规划师试图通过规划设计恢复自然本身。让环境具有灵气。英国镇规划特别考虑村镇扩张可供选择的地理方向，至今仍在推行集镇(market town)政策。鼓励发展集镇，以便为离开土地的农民提供就业机会。国外村镇规划人员必须正确处理村镇扩张与保护优质耕地的关系，合理遴选有发展潜力的村镇区位：注重人与环境的协调发展成为村镇规划追求的重要目标：强调居民参与村镇规划和设计已成为发达国家村镇规划的基本模式。德国村庄建设被纳入到国土规划的体系之中。村庄更新规划大致经历了4个阶段，其目标已从最初的新村建设和完善基础设施方面发展到现在的关注村庄的可持续发展。

4 结语

随着农村经济社会的发展，一大批农村规划相继展开。农村面貌肯定要发生很大的变化。作为一种新的规划理论，沟通式规划在我国农村规划中具有适用性，并借鉴国外先进的规划经验，能够解决我国农村规划目前存在的一些问题，对于推动社会主义新农村建设具有积极意义。