浅议重大事项社会稳定风险评估的“一票否决权”

对重大事项开展社会稳定风险评估(以下简称“风评”)是一项重要的社会管理创新项目，它是推进决策科学化、民主化，从源头上减少社会矛盾，实现社会安定团结的重要举措，得到党和政府的高度关注。党的十七届五中全会明确要求“建立社会稳定风险评估机制”，“十二五”规划纲要也提出要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。

社会稳定风险评估的本质是对重大事项可能带来的负面社会影响进行信息搜集、研判、制定预案。事实上，在其出现之前，党委政府对重大项目进行决策时并非全然不考虑可能的负面社会影响，过去党委政府决策时常提到一句话：“充分认识工作中可能遇到的困难”，这些未来的困难就包括事项带来的社会负面影响。

但是，这些传统的“困难分析”并不能称得上是社会稳定风险评估，一套评估机制必须具备三个基本条件：1、应该具有一定的强制性，凡属于评估对象范围的事项，必须进入评估程序。2、应该具有一套系统的评估框架，按照这个框架进行系统地分析评估。3、应该具有一定的规范性程序，按照程序进行规范操作。而以往的“困难分析”并不具备这三个条件，首先，是否充分估计到项目的困难通常由决策者的工作风格决定，在“GDP论英雄”的绩效考核面前，“困难分析”不具有制度化的刚性，常常被“办法总比困难多”的口号所掩盖，无法阻止不合理事项的出台或上马。其次，分析工作困难并不是按照一个理论框架系统进行，而是采用随意性很大的“集思广益”、“开诸葛亮会”等方法。最后，“困难分析”并没有按照一套规范化的程序进行，随意性很大，所得结论的科学性、有效性就难以得到保证。

社会稳定风险评估之所以被称为一项“社会管理创新”就在于它克服了党委政府原有的风险决策方式，力图达到“应评尽评”、“内容完善”、“程序规范”着几个要求，最大限度地保障了评估结论的科学可靠。但是，就目前来看，全国范围内的风险评估工作距离这三个要求还存在一定差距。其中一个突出问题是很难做到“应评尽评”。首先，各地的风险评估工作大多停留在“建章立制”阶段，文件下发了很多，制度定了不少，具体的评估操作却不多。浙江省2009年的调研发现，评估过5项以上项目的县区仅占全省县区总数的10.4%，评估过2-4项的占27.3%，评估过1项的占26%，尚未展开评估的占36.3%。

其次，在“风评”中不仅存在“该评不评”的现象，还存在“评不该评”的现象。也就是说，一些没有评估必要的项目反而得到评估。由于上级党委对下级党委进行维稳考核时，把是否做过风险评估，做了几项评估，纳入考核指标体系。一些地方既想多报数字，又不想触动那些真正有社会影响的困难项目，于是就对一些明显没有社会负面影响的事项进行评估。这种现象说明，即使在现有的为数不多的评估案例中，还存在一些无意义的评估。

“风评”工作之所以仍停留在建章立制阶段，之所以在低水平徘徊，存在很多原因。除了常见的“思想不重视”、“措施不得力”、“资金不到位”等问题外，还存在一些思想观念上的问题。其中一个突出问题是许多地方领导还有一些从事维稳工作的干部，对于“风评”的性质存在一些模糊的、甚至错误的观念，这些观念也极大地制约了“风评”工作的顺利展开。其中一个非常普遍的错误观念是：风评结论对重大事项应该具有“一票否决权”，这种观点也得到了一些学者的支持。从表面上看，这种做法赋予风评较大的权力，体现出地方党委政府对“风评”工作的高度重视。但事实上，这种做法既不合理也不现实，反而成为开展风评工作的障碍。

从决策的理论逻辑看，对重大项目、重大政策作出“停止”、“暂缓”、“实施”等决策，需要综合考虑收益与风险。风险中既有社会风险又有经济风险、技术风险，社会风险仅是一类风险。因此，如果一个项目预期收益极大，即使社会稳定风险较大，也可以实施。如果仅仅从社会风险这一条出发就否决一个项目，是不合理的。

从实践层面看，在决策权高度集中于地方党委的现行体制下，“风评”的“一票否决权”是地方党委赋予的，地方党委也有权力根据需要随时取消这个权力。因此就根本而言，即使从文件上、表面上给了“风评”一票否决权，这个权力也仅仅是形式上的，类似于干部选拔中的“群众考察”。但是，正像形式化的“群众考察”带来一系列负面效应一样，“风评”形式化的一票否决权也会对“风评”本身带来很多负面影响：

其一、“风评”有否决权的同时也就意味着“风评”要对项目实施中的的社会风险承担起完全责任。而这对于维稳办、评估小组来说是一个“不可承受之重”。这种顾虑导致许多地方的维稳办在推动“风评”工作时产生“求稳心理”，怕承担责任，从而影响了推动这项工作的积极性。

群体性事件的发生受很多偶发因素的影响，即使是严格的、高质量的“风评”也并不能完全准确地预测它是否发生，何况“风评”工作还处于摸索阶段，没成熟的理论和实践经验，更没有把握准确预测可能遇到的种种社会风险。完全可能出现这样的情况：一个通过“风评”的项目，或者因为评估中存在疏漏，或者因为某些偶然的触发性事件，或者因为碰到某个过激的对抗者，在实施中引发大规模群访、群聚事件。由于“稳定是第一责任”，遇到群体性事件，上级对相关官员的问责是最严厉的，常常是“就地免职”。因此，各地维稳办面对“风评”普遍存在矛盾态度：一方面希望积极推动这项工作，因为“风评”工作急剧扩大了其职权;另一方面又怕“风评”工作搞起来后，自己要承担起太大的责任，弄不好会掉乌纱帽，于是不敢、不愿大力推动这项工作。可以想象，当“风评”的主管部门都对“风评”都犹豫不决时，工作自然难以推进。

其二，一旦”风评”具有一票否决的效力，其准确性就会受到影响。

“风评”的基本目的是弥补党委政府过去决策方式中存在的问题，给决策者提供全面准确的“负面信息”，促使其在决策中充分考虑新政策、新项目对社会稳定可能造成的负面影响，防止那些社会条件不成熟、社会承受力难以负担的新政策、新项目匆匆出台、上马。但是，如果”风评”具有了对于建设项目“一票否决”的效力，“风评”的准确性就会受到影响。

一个建设项目投入使用后，建设方和地方政府共同受益，但是由此引发的社会风险和责任却主要落在政府头上。因此，项目建设方面对一个社会风险较高的建设项目，常常还是希望其上马，为了避免这个项目被“风评”一票否决掉，建设方自然希望通过各种“公关途径”影响“风评”结论。而且，建设方完全有条件去影响“风评”过程——目前“风评”采用“谁主管谁负责”、“谁建设谁负责”的原则，也就是说，由项目建设方聘请评估小组专家、组织“风评”论证会。这就给建设方影响”风评”结果提供了极大的方便。而这样“风评”的准确性就大打折扣，给决策者提供准确的负面信息的目的就会落空。

综上所述，笔者认为，目前不宜提倡给予社会稳定风险评估“一票否决”的效力。