浅谈我国半城市化问题的生成机制

所属栏目：城市规划论文
发布时间：2012-12-01 11:19:29  更新时间：2012-12-01 11:28:28

摘 要：改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会全面进步，我国的城市化进程明显加快。然而“半城市化”问题也日渐显露出来，成为当前中国重要的社会结构问题，其危害性越来越明显。首先，不符合建设和谐社会的要求，造成城市人口与农村流动人口的对立和紧张。其次，造成一个庞大的没有“根”的人群，他们既不愿回归农村，又不能扎根城市，一旦遇到经济发展困难和危机时期，这些失业人群，就会出现一系列问题，如对社会秩序的冲击，个体的心灵与精神问题，对社会造成危害。再次，对农村的长期发展无利。要想消解“半城市化”问题，就必须对它的生成机制进行研究，从根源找到解决的途径。本文概括了半城市的内涵，探讨了中国城市化问题产生的背景，即特殊的城乡二元结构，分析了半城市化问题的生成机制。

关键词：半城市化;城乡二元结构;户籍制度;生成机制

新中国成立以后到改革开放前，由于赶超型工业化道路的选择，通过将城乡分割开来的户籍制度以及其他因素的制约，我国城市化进程十分缓慢，几乎没有“半城市化”的状态。本来我国作为一个农民大国，城市化水平在建国初期就十分低下，仅为11.9%，在30年内仅增长了9个百分点。我国的城市化快速发展进程始于1978年，当年城市化率统计数据仅为17.92%，截止至2010年，我国城市化率已经达到了47%，30多年来，我国城市化速度快速推进，这在拥有十几亿人口的大国无论从其绝对量或者速度上，都彰显了我国改革开放的伟大成就。但是同时我们也要看到，仅就47%的城市化率而言，至少有16个百分点尚处于半城市化状态。本文仅就我国半城市化的生成机制及特征谈一点粗浅的认识。

一、半城市化的涵义及表现

城市化被公认为是衡量一个国家或者地区经济发达和文明程度的重要标志。现代化的一条重要硬指标就是城市化水平必须超过50%。一般地说，城市化的历史进程是通过从不完整的城市化到完整的城市化过渡而来的，即通过半城市化的逐步发展生成为完整意义的城市化状态。理论上讲，任何国家在城市化进程中都有一个由农民到市民的转化过程，都涉及半城市化问题，因为真正意义上的城市化是从人的角度对于多项权利的获得，比如经济的、社会的、文化的以及政治的等各个方面的，而这些方面的转化过程，正是我们所要研究的半城市化状态。所以，半城市化就是指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，它表现为，农民已经离开农村到城市就业与生活，却不能真正融入城市社会，他们在经济上享有基本的就业机会，但是获得的劳动报酬却与自己的付出不成比例，在社会保障、文化观念、在城市有无选举权和被选举权等政治权利、住房等诸多方面与城市居民不能享有同等待遇，简单来说也就是四个方面：经济上的就业权、社会权益得到保障权、文化心理观念被社会认同权、政治上的选举权和被选举权。

我国改革开放30年，由于城乡二元结构的打破，工业化进程加快了，根据我国户籍制度，农村人口占总人口的69%，非农人口占31%，而按照城市化率的统计标准来说，在城市工作或者生活超过半年以上的人口就为城市人口，正因为如此，47%的城市化率既包括了31%的非农人口，也包括了16%的具有农民身份的进城务工人员—农民工。这个约有2亿多人口的庞大的社会群体，他们其中不乏成功者，无论从职业、收入还是其他的各方面都得到了优于部分具有户籍市民的发展水平，具有了在城市长久居住的条件，比如一些农民企业家。但是就这个群体的总体特征而言，他们大多处于这样一种半城市化状态：就上述四项权利的获得而言，第一项权利获得了保障，而其他各项都存在不同程度上的缺失，这种状况如果不通过一定的制度安排和政策设计加以改进，必然会越来越成为一种凝固化状态。

总之，“半城市化”实际上就是一种结构性问题，是农村人口向城市化转变过程中出现的一种结构性现象。

二、我国半城市化问题的主要特征

(一)我国半城市化问题从人的角度、物的角度、地理的角度来看，与城市化的不同类型一样，都是不同维度的一些相互交织的现象。而就我国当今“半城市化”状态而言，农民工问题就是主要问题。要真正解决农民工问题，其实也就是要解决好市民待遇问题，如何让农民转化为市民，让农村进一步向城市发展。

(二)我国半城市化问题是发展中的问题。目前,我国农村尚有2亿富余劳动力，对于城市发展的确提供了一个可观的人力资源，因为城市的发展的确离不开农民工。改革开放初期，面对我国经济社会发展的具体情况，邓小平同志提出了“以经济建设为中心”的论断。在这个以经济建设为大局的过程中，大批农村剩余劳动力向城市和非农产业转移，劳动力的转移对于打破传统的城乡经济二元结构有着非常重要的积极意义。20世纪的后20年，也就是改革开放以后，当时国家难以拿出一系列合理而又行之有效的政策来系统地解决农民工与社会发展之间的矛盾，这不是一个简单地说谁对谁错的问题，农民工对城市发展所作出的巨大贡献，人们是有目共睹的：哪栋楼房不是农民工建造出来的?哪块美丽的草坪不是农民工打理出来的?哪条马路不是农民工打扫出来的?就2002年的数据来看，2002年全国转移农村劳动力1349万人,外出打工的农民工人数大幅上升,比上年提高12.2%。随着2002年党的十六大召开，进入了全面建设小康社会的新时期，新世纪的10多年以来我国经济社会又获得迅猛发展，人均GDP已由2002年的1000多美元发展为4000多美元。今天我们的建设能力比起以前来是突飞猛进，所以，我们能够做到并且也应该做的是，在政策设计上逐步改变半城市化的不合理状态。

(三)我国半城市化问题的固化是社会建设不完善的问题。今天的城市建设，对于农民工这个群体的发展模式以及对待方式，显然是不符合党中央的科学发展观要求的，农民工逐渐被遗忘，被城市或者政策边缘化，人们往往只看到了农民工本身对城市发展的贡献或者农民工的存在给城市发展所带来的阻碍，却忽略了国家制度对他们的不利因素，这包括政治因素、经济因素、社会因素以及文化因素等诸多方面。

三、半城市化问题的生成机制分析

(一)农民工城市化构成要素发育的非均衡性

1.农民工群体收入低下难以支付在城市长期居住的成本

在我国，农民工群体的劳动收入与收益报酬不均衡是一个长期以来没有解决好的问题。农民工劳动投入和收益的非均等性，造成“付出”和“回报”价值不等的剪刀差现象。由于我国在制度上将农民工置于边缘劳动力市场，所以他们只能从事劳动强度大、劳动时间长、工资水平低的工作，付出与回报严重失衡。农民工群体在为城市创造财富的同时，却未能实际的享受到经济社会发展带来的实惠。这与“由人民创建，由人民共享”的新型城市发展观背道而驰。收入收益的低值和待遇不平等与城市生活成本的高昂的落差，进一步挤压了他们的物质精神追求，这容易引发一些社会问题。如果说，老一辈去城市只是为了打工赚钱，拿到报酬还是要回到农村成家过日子，他们中的大多数不能或者不想成为永久性城市市民，这个群体的半城市化，只是一种过度状态，那么，“新生代农民工”的出现使半城市化问题进一步彰显。

2010年1月31日，国务院发布的2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，第一次使用了“新生代农民工”这一概念，要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。新生代农民工主要指的是目前在家乡以外的城市打工的80年代后、90年代后出生的人，他们与老一辈的农民工不同之处在于，他们在完成了自己学业之后远离农村，进入城市工作、生活，对于农业、农村、农民等问题都不再像父辈们那么熟悉，他们渴望能够通过自己的努力最终融入城市生活，然而国家在很多方面都没有做好接纳这个群体的准备，特别是在住房等刚性需求的满足方面，用其低廉的工资是难以支付在城市长期生存居住的成本。

2.劳动力无限供应与有限的就业容量之间的矛盾

农民工要忍受制度在社会中已经造成的就业歧视，不能享受社会保险待遇。由于城市就业容量有限，加之城市大量的下岗职工和失业者同时也在寻找就业机会，造成农民工进城挤占城市居民就业机会，加剧了城市就业的压力。在这种严峻的就业形式下，城乡劳动力之间为了争夺有限的就业岗位进行着激烈的竞争。在农民工对城市劳动力产生就业挑战的同时，城市也对农民工的就业空间形成了挤压，部分城市下岗失业人群由于拥有再就业政策的扶持和社会关系网络等优势，所以随着社区经济的规范化，以往农民工为市民日常生活所提供的分散服务将会越来越没有市场。

(二)城市集聚扩张使拆迁及征地的不规范

在城市化进程中，有些人是被城市的先进文明与经济发达所吸引，主动融入城市化的，而生活在城郊结合部的多数农民则是被动的城市化者，因为他们没有其他农村地方供他们选择(这点与农村流动人口不同)，所以，只有城市化这一条道可走，否则就会陷入更大的困境。土地的缺失决定了他们具有很强的被动性。在过去30年中国城市急速扩张的过程中，原本是近郊的农村村落，有的成建制地被城市肢解而消失，有的则被城市包围，成为没有耕地的“城中村”或“都市里的村庄”。

1.“城中村”问题

城中村是指在城市化过程中，已经实现非农转化的村社区的组织及其社会关系网络等能在城市经济社会关系中延续下来，从而形成一种特殊的城市社区。城中村是中国城市化特有的现象，西方经典理论在阐述由乡村向城市的转型过程中，并没有涉及过渡形态的“亦城亦村”共同体组织的存在形态与城市化意义，更没有着重涉及在周边已经完全城市化的社会情境下，“走进”都市的村社型共同体的变异与生存逻辑。而在我国，为何会形成“城中村”原因包括以下几个方面：

首先，城乡二元管理体制是造成城中村问题的直接因素

城乡二元管理体制是指把国家分为城市和农村两类，并实行城乡分治、一国两策，非常典型的事实就是市政功能的“半城市化”，这个问题在城中村中比较明显，“城中村”基础设施与城市市政配套脱节，市政道路、水电管网修建到村口就戛然而止，这些做法的直接后果就是农民一直被固化在集体所有的土地上，再加上缺少迁徙自由，只得生活在被城市包围住的农村中。

其次，城市的扩张和政府公共决策失败是形成城中村的催化剂

一方面，按照户籍人口规模决定的社会共公共服务体系无法满足吸纳了大量外来人口的城市的实际需要，户籍管理制度实施过程中，户口与社会福利紧密联系在一起，户口成为分配社会福利的主要依据;另一方面，城镇经济的繁荣，使得一些镇的人口规模和经济实力已经超过了许多中小城市，但是教育、治安、医疗、环保等各种社会性基础设施却仍然按照小城镇的行政等级配置，造成公共服务系统不能满足需求。除此之外，上世纪90年代中后期以来，随着城市化过程加速和城市土地出让的市场化、土地农转非进程的加快、加上财政体制改革过程中收入不断上升，导致的地方预算内收支落差逐渐增大，地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩大城市建设规模，发展各类开发区，往往通过低于市场的价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，催生了大量的城中村。

最后，对目前生存状态的共识是城中村存在的支柱

他们可以利用城市扩张的商机，充分发挥其所在的区位优势，对他们现有的房屋和其他固定资产资源进行经营，获得更多的收入。政府在征用土地时对拆迁户的补偿也是一笔不菲的收入，村民以房种房、以房生钱的现象早已普遍。因此，村民固守着自己的“一亩三分地”，坐收地租，其依赖土地生存的生活方式并没有发生根本的改变，相反却一直满足于这种现状，心里也不愿意去改变。

2.土地征用费用

一方面国家向农民征用土地补偿少，出让土地价格高的土地，同时征用出让土地价格低的土地，用其间的差价来支撑着城镇建设，严重损害了农民利益。另一方面对转移农村人口、增加城乡就业等问题却关注不够，将低价征占的农民土地的增值费用，放在了加快城镇特别是大中城市的建设上，而不是放在转移农村人口上，大量的土地增值金流入城市，被用于大城市建设，包括道路交通等基础设施、城市绿化美化、房地产开发等。

(三)改革开放以来，受“离土不离乡”“进厂不进城”等分散化的农村工业化政策的影响

如何实现农村城市化，走哪一种模式，这取决于不同的国家与不同的国情。放眼世界其他国家和地区的城市化模式来看，大致有以下两种：

一是集中发展城市工业的模式即农村人口大规模向大城市迁移。从世界城市化发展规律看，大中城市尤其是特大城市是由工业化直接带动并成长起来的，是现代经济社会发展的增长极。如韩国就采用了这一途径，通过发展城市工业实现农村剩余劳动力向工业的转移。截止到2011年数据，韩国总人口5051.5万，国土面积有99646平方公里，首都首尔市面积只有605平方公里，经过迁移，这里的居住人口超过了2000万，也就是说，全国有近一半人口集中在这里，从农村地区大规模地向城市迁移，这部分人口集中在大城市，努力发展工业，这就使得韩国的工业发展速度并带动起整个国民经济，快于其他周边国家。

二是农村工业分散化的模式，农民向非农产业转移。这种转移主要是通过发展乡镇企业;与此相对应，城市化主要是就地发展小城镇，而不是将大量农民转移至大中城市。“离土不离乡、进厂不进城”导致城市化嬗变为城镇化，这种城镇化也被称之为分散型城市化与分散型工业化并存的“逆城市化”。尽管城镇化在农村发展中发挥了重要作用并继续发挥着作用，但过分偏重于小城镇发展，就会影响城市化进程，导致“半城市化”的出现。这是因为分散的城镇达不到规模经济，基础服务设施的不到位，达不到完备的城市功能，吸收不了过多的农业剩余劳动力，并直接导致了一系列问题的出现，如投资分散、资源浪费和污染严重及城乡发展不协调和结构失衡，阻碍城市化进程。

四、半城市化问题的解决途径

进入21世纪以后，随着中国经济社会的发展，特别是经济总量的提高，我们在经济建设、政治建设、社会管理、文化建设等方面的不足以及缺陷日益凸显出来，这不仅影响了全面经济建设大局的继续发展，也阻滞了现代化总体目标的实现。对待半城市化理论研究，我们应该用历史的、辩证的眼光去看待，充分认识到半城市化问题既是我国经济社会发展过程中较严重的社会问题，同时半城市化的进程也在一定意义上推动了中国经济社会的发展。

城市化是工业化、市场化发展的必然结果，城市是工业的主要载体。城市化如果一直滞后于工业化，就会严重制约城乡经济的协调发展。我国已经进入“十二五”规划的新时期，农民工的城市化问题应该纳入到国家的建设进程中来，因此，想要解决“半城市化”的问题，也应该对应于存在问题的各个方面进行改变与完善。在经济生活方面，政府应针对农民工劳动强度大、工资低等现实问题，建立更加完备合理的分配制度，只有农民工的收入达到在城市长期生活所需要的成本，才能够对半城市化的固化状态有实质性改观;在政策法规方面，政府应出台有关推进城市化的行政管理体制、财政体制、户籍制度、土地政策、投融资体制等方面的政策，突破推进城市化进程中的政策和体制上的障碍，比如想方设法用更多的政策来保护在城市务工的公民依法享有选举权、被选举权等政治权利;在社会管理方面，争取把积极推进城市化的着力点主要放在改变目前城市建设和管理多头管理、混乱管理的状况，突破现行管理体制的束缚;在文化建设方面，坚持科学发展观，坚持“以人为本”思想，以人的发展去统领经济、社会的全面发展，作为中国特色社会主义建设主要内容之一的城市化建设也需要依靠广大人民群众的精神文明水平助其更快更好地发展。

总之，如果没有近30年来的半城市化，中国可能仍然保持原有的城乡分割、壁垒森严的二元社会经济结构，所以这30年是中国城市发展必经的一个阶段。然而随着城市变迁，城市发展，农民工是中国城市化进程中特有的社会群体，其能否顺利的转化为城市市民成为了我国城市化的重点。农民工市民化对城市社会不单意味着人口数量的增长，和地域规模和区域的膨胀，不能简单的为城市化而城市化。从它的主体来看，它应该给所有生活于城市的人们提供的是一个贡献价值和技能的舞台，在台上每一个人都尽其所能地展演他们生动的戏剧，在一个没有歧视的公共空间内寻找自我生存的价值。只有在这种意义上的农民工市民化才是城市化所迫切需要的;也只有这样，我国的城市化进程才能健康顺利的发展下去。

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