探索大连市控制性详细规划编制转变

控制性详细规划(以下简称控规)在我国开展有近十年的历史，是政府引导城市发展，实现建设目标的直接手段，对我国的城市建设起到了积极的作用。但是随着我国经济的快速发展，尤其是在《城乡规划法》明确了控规成果作为行政许可的依据后，在规划管理实施过程中，问题日益凸显，控规的科学性、可操作性在法定化的背景下受到严重质疑。为了规范城市、镇控制性详细规划编制和审批工作，住房和城乡建设部于2011年1月1日起施行了《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，对控规的编制和审批提出了新的要求，在这样的背景下，全国范围开始了控规编制审批的反思，大连市也在这样的背景下开始了控规编制转变的探索。

1. 大连市控规编制存在的问题

1.1《城乡规划法》颁布实施后，控规审批的尴尬。

《城乡规划法》颁布实施后，加强了控规的法律地位，规范了控规修改的程序。但是由于控规指标的频繁调整导致控规编制的过程中修改不断，没有最终的成果，无法上报审批。但控规作为修建性详细规划的审批依据，没有审批的控规而进行修详规的审批是不符合法定程序的无效审批。这样控规审批与否，成为管理审批单位比较矛盾的决策。

1.2刚性不刚，弹性不弹，最终导致城市规划失控。

控规是总体规划和修建性详细规划的中间环节，应当是城市良性发展的重要支撑。随着城市经济社会的快速发展，控规的指标控制模式不能适应城市快速发展的要求。一方面指标确定的科学性、适应性受到质疑。另一方面，规划编制的指标和规划管理的需求之间也缺乏有效的对接。现行的规划编制成果在指导城市管理和建设时已经出现了一些问题，刚性指标在实施的过程中也面临着不可避免的调整，这种调整严重质疑了控规的法定性和规划管理的严肃性。

2. 大连市现行控规编制的模式

2.1大规模的控规全覆盖和小规模的因项目发展而编制的控规

近年来，控规全覆盖作为城市规划管理的手段受到了广泛的实践。控规全覆盖实现了城市范围的土地依法审批管理，对城市从全局进行了管理和控制。但由于范围过大，编制周期短，城市经济发展变化较快，控规全覆盖实效性不足。虽然对近期项目进行了较好的控制管理，但对远期项目控制不住，甚至制约了城市的发展建设。小规模的因项目而进行的控规编制，较好的解决的项目本身的问题，但容易出现与城市大区域的发展脱节、协调不够，容易发生城市区域公共设施配套不足及交通拥堵等问题。

2.2现行控规编制成果的指标控制模式

大连市现行控规已经形成一套比较完整的编制体系，以指标控制模式来对城市规划建设进行管理，主要体现在刚性指标和弹性指标的控制。刚性指标(规定性指标)主要是通过地块用地性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率;弹性指标(指导性指标)主要是人口容量、建筑色彩、形式、体量、风格等。在实践的过程中，发现这种指标控制模式也存在一些问题。

3. 其他城市的控规编制改革的经验

3.1常规控制和弹性规定相结合的控规编制模式

以深圳、南京、成都为例。这种编制模式的特点是地方法规体系完善，实行重点审核“一张图”的管理模式。将规划编制分为标准分区和城市更新单元，提倡不同地区的编制内容和深度不同，增强了规划的适应性。加强控规的刚性控制，以法定图则的形式控制城市的基础设施和公共设施，这部分是控规必须控制的内容，原则上不予许修改和变更。对于控规的弹性以指导性文件的方式表达，在控规的其他规定里赋予规划管理部门一定调整权限。

3.2常规控规和一事一议的控规编制模式

以北京、厦门为例。这类控规编制都是进行分层编制，针对项目管理的模式。将控规编制划分为街区和地块。街区控规体现刚性控制内容，对用地的主导功能、建设总量及“三大设施”(城乡基础设施、公共服务设施、公共安全设施)进行控制。

3.3划定编制单元，分层控制管理的模式。

以武汉和广州为例。这类控规编制都是划定单元分层控制的模式。，控制方式主要有实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制四种控制方式。分层编制、分层管理。各层均有法定文件和指导文件。法定文件报市政府审批，指导性文件报城乡规划主管部门审批。

4. 大连市控规编制模式的转变方式

大连市控制性详细规划编制采取“分层编制、分级控制”的方法，形成片区规划、单元控制性详细规划(简称“单元控规”)和基础性规划三级规划体系。片区规划是以落实大连城市总体规划为目标，结合近期建设规划，以控规编制片区为平台，完成对总体规划相关指标在片区层面的分解，对片区内的功能定位、人口容量和用地总量进行规划控制，同时划定控规编制单元，建立单元索引查询体系。片区规划以总体规划为基础，进行城市规划区内的控规片区阶段全覆盖，按约每20-40平方公里范围划定一个片区。

4.1单元规划

以片区规划为前提，以规划编制单元为平台，对单元内主导用地性质及其兼容性、“四线”(指各类绿地范围绿线、地表水体保护蓝线、历史文化街区和历史保护建筑紫线、基础设施及轨道交通黄线)控制、公共服务设施、基础设施及公共安全设施进行规划控制，同时划分编制街坊，制定街坊相关控制指标，并建立街坊索引查询系统，以指导下一层次的规划编制。单元规划按功能相对完整，以主干道或行政界线，按约每5-10平方公里范围划定为一个控规编制单元。

4.2基础性规划

分为单元控规技术文件和街坊规划。其中单元控规技术文件为对单元控规相关内容的补充和技术支撑;街坊规划以编制街坊为平台，对街坊内各地块建立详细的指标控制体系。街坊划分标准以保证功能相对完整，以次干道或明确的地物(包括快速路、主次干道、湖泊沟渠等)为界线，按照约0.5-1.5平方公里划定街坊。部分街坊可根据用地功能，适当增减街坊面积;街坊规划编制阶段也可根据现状调查和项目建设情况，在原街坊划定范围内，对街坊进行细分。

5. 控规编制内容的转变趋势

控规编制改革和完善是必然的趋势，是适应城市建设发展规律，辅助城市建设管理的手段，控规编制应结合城市发展的实际情况与规划管理需求，宜分级、分区控制，以公益性、公共性设施用地为城市建设的基本保障。结合区位条件、区域定位、区域分工、区域环境、交通和景观要求，现状土地整理成本经济测算，以城市设计的规划研究为校核，综合研究地块自身的特点，最终确定地块控制指标，保证项目可行，城市良性运转。

【参考文献】

1. 从地块控制走向分层控制——有关控规改革的思考，汤海孺，中国城市规划年会论文集 , 2009 年。

2. 由控规全覆盖引起的思考，黄明华，王阳，步茵，城市规划学刊，2009.6。

3. 城市规划资料集4，控制性详细规划，中国建筑工业出版社。

4. 浅谈合肥地区控规编制，刘玉清，安徽建筑，2009.2。