行政强制法立法背景及意义

行政强制权作为一种典型的公权力，其法治化无疑是世界各国法制建设的重要内容。综观西方国家的法治历程，大都将实现行政强制的法治化作为建设法治国家和法治政府的一个重点与难点。大陆法系非常重视实现行政强制的法治化，通常采用一种统分结合的立法模式。与大陆法系不同，英美法系传统上没有专门而又独立的行政强制法律制度，其行政强制主要属于司法制度的基本内容，行政机关只能采取少量的即时强制措施，从而形成了司法为主导、行政为例外的行政强制制度模式。但与大陆法系国家异曲同工的是，英美法系国家也同样重视行政强制的法治化，它们不断完善司法内部执行程序制度，加强行政机关自力执行的司法审查，逐步提高行政强制执行的法治化水平，并最终在 20 世纪末完成了这一任务。总之，虽然英美法系国家传统上对司法权更为信任，对行政权更为防范，但实现行政强制的法治化也是其建构现代法治国家的重点内容。

2、行政强制法立法的国内背景

行政强制是最直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政执法方式，涉及对公民人身权的限制和公民、法人财产权的处分，属于典型的损益行政行为。行政强制如果长期得不到法律的严格规范和约束，必然会引发诸多问题，严重影响甚至恶化政府与公民之间的关系。我国行政强制执法领域长期存在既“散“、“乱”、“软”的问题。

(1)行政强制权设定主体、权限不明确。由于对那些机关可以设定行政强制措施，没有明确规定，因此，除法律设定外，法规和规章中都有设定行政强制措施的现象，甚至一些规章以下的规范性文件(政府红头文件)也设定了行政强制措施。

(2)行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范(名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种)比如设定对财产的行政强制方式就有：查封、扣押、封存、暂扣、收缴等30多种。有的实质内容一样，表述不一样。强制销毁与强行销毁、强制拆除与强制清除。加处罚款与加收罚款等。

(3)实施主体过乱。没有强制权的行政机关自己采取行政强制措施，行政机关没有法律法规依据，授权、委托其他组织，有的甚至是企业实施行政强制的现象时有发生

(4)行政强制缺乏程序约束，行政强制手段不符合比例原则，随意性大，侵害相对人合法权益。比如：城管查封、扣押的财物不制作清单，不给出具收据，随意使用被查封、扣押的财物。对查封扣押的财物不及时处理，造成财物的损失。交警对违章车辆处罚不开发票等等。

(5)某些行政机关履行职责缺乏必要的强制手段，不能有效处理严重违法行为。主要表现为行政决定不落实及执行难的问题。有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，没有及时依法实施行政强制权，制止和纠正违法行为，造成了不良的社会影响。比如：有些地方黑恶势力称霸一方，我们有些执法部门却表现为素手无策，不敢管。

以上这些问题须要通过多方面的努力予以解决。而制定和实施统一的行政强制法乃是一项关键的法治举措，有助于依法治理行政强制实务中的“乱”、“滥”、“软”。

二、行政强制法的立法意义

行政权力的制约和公民权利的保障是行政法治的永恒话题。行政任务的实现、行政效能提高，需要赋予行政机关强制权力、配置以适当的方式或措施。行政强制权力的运用，对于维护社会秩序、实现公共利益和行政目标，发挥着重要作用。

1、行政强制法的颁布实施结束了我国没有行政强制统一立法的现状。在行政强制法颁行以前，我国有一些行政强制规范，散见于从法律、法规、规章到其他规范性文件的各个层级的法律文件中。内容不仅涉及行政强制的设定、实施、代履行、执行罚等行政强制具体方式或措施，还有对行政强制行为的救济机制。这些规定对行政强制的实施设定了规则，具有积极的意义。然而，立法主体不一，且缺乏统一的上位法的统摄，行政强制立法的内部矛盾、背离 "以人为本"的情形并不鲜见。在法治、民主、服务理念之下，形成行政强制统一立法，是我国法治发展的迫切需要。《强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况，改变了《强制法》这一重要法律在我国行政法律体系中长期缺位的状况，厘清了长期以来的一些理论上的争议，为解决规范性法律文件的冲突提供了依据，完备了行政强制的实体与程序规则，实现了行政立法上又一重大突破。其确定的法定原则、不得谋利原则、适当原则和权利救济原则为行政强制立法的清理工作及后续立法提供了标准，对约束行政强制权力和保障公民基本权利有重要意义。

2、行政强制法的颁布实施弥补了我国行政强制立法的空白。行政强制法确定了行政强制的基本原则、科学界定了行政强制的内涵以及分类、系统梳理了行政强制的措施和方式。同时，在实体内容上，规定了行政强制设定权的行使要件，使我国过去存在和适用的执行罚、代履行等强制执行方式的适用条件更为明确;在程序规则上，规定了行政强制设定的征求意见和事后评价机制，统一了行政强制的一般程序，设定了针对查封、扣押、冻结和代履行、执行罚等适用的特殊程序要求。对于改变此前我国行政强制立法中"重实体、轻程序"、"重授权、轻控权"、实体法制和程序法制不完备的状况，具有积极意义。

3、行政强制法的颁布实施推进依法行政，建设法治政府具有重大作用。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》，提出了推进依法行政、建设法治政府的基本方针、基本原则和整体构想，要求以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力. 行政强制权是极具侵益性的行政权力，如果不将其纳入法治化轨道，任其游离于法律的严格约束与控制之外，将不利于建设法治政府和社会和谐稳定。行政强制法的颁行，为行政强制权力的规范行使提供了标准，确保行政强制行为在法治轨道内展开，为法治政府的推进提供了法律保障与动力支持。

4、有利于推动中国特色社会主义法律体系的完善。2011年是中国特色社会主义法律体系的形成之年。中国特色社会主义法律体系由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉程序法共7个法律部门所构成。就行政法部门而言，改革开放30多年来，我国行政立法适应经济社会进步和政府建设需要快速发展，行政法律制度从无到有逐步健全。勿庸讳言，作为我国行政法部门居于主体和核心地位的行政行为法律制度，由于行政强制法这一重要的综合性法律一直未能出台，而直接影响了其健全和完善的速度，并进而对我国整个行政法律体系乃至中国特色社会主义法律体系的健全和完善产生了明显影响。正是从这个意义上说，行政强制法作为中国特色社会主义法律体系的支架性法律，其早日出台不仅解决了行政法部门的重要“缺项”和“短板”，而且有助于实现行政法部门与其他法律部门建设的齐头并进，从而推动中国特色社会主义法律体系的逐步完善。