法理论文范文对征收民航发展基金合法性的质疑

　　第一，法律规定。《立法法》在行政法规一章中第五十八条规定了“听取民意”：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的一件。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”虽然《立法法》本条规定针对的是行政法规，然而根据法律的位阶，行政法规的效力显然是高于部门规章，《立法法》第79条也就行政法（此指广义上的法律）的效力做了明确规定：“行政法规的效力高于地方性法规、规章。”既然对于位阶较高的行政法规的制定尚要听取民意，那么举重明轻，部门规章的制定当然也应该听取民意。

　　第二，行政法规的规定。《规章制定程序条例》第14条、15条就规章的制定明确要求了“听取意见”和“征求意见与听证”。第15条规定“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”此处，用的是“应当”听取和征求意见，属于强制性规范。

　　第三，该《办法》制定过程中并没有依法听取和征求公众意见。众所周知，此前的“机场建设费”在20多年间一直被诟病，“这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费，与广大人民群众的利益相悖。”今年两会期间，全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟关于取消机场建设费的建议引起广泛关注。既然决意听取民众的呼声，取消不合理的“机场建设费”，那么重新征收所谓的“民航发展基金”怎能不顾公众想法呢？该《办法》以财务部的一个简单的通知就出台了，期间没有召开听证会、论证会等，是不是违反了“应当听取民意”的强制性规定呢？难怪有人提出这是“换汤不换药”，换了个名目征收与“机场建设费”无异的不合理收费。

　　（二）缺乏上位法概念，立法根据不能站稳脚跟

　　该《办法》第一条规定了立法目的和立法根据，“为规范民航发展基金的征收使用管理，促进民航事业发展，根据政府性基金管理有关规定，制定本办法。”该条指出其立法根据是政府性基金管理有关规定。那么《政府性基金管理暂行办法》是属于哪一种位阶的法呢？《政府性基金管理暂行办法》是于2010年，由财政部颁发的部门规章。一个部门规章的立法根据竟然是另一个部门规章，其根据是否能站稳脚跟？

　　《立法法》第71条对此做了解答。“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”可见，部门规章的制定依据必须是“国务院的行政法规、决定、命令”，不应该包括国务院各部委制定的部门规章。所以此立法依据缺乏上位法的概念，不能站稳脚跟。

　　（三）从法律保留制度来看

　　法律保留原则是指行政活动只能在法律的明确规定的范围内实施，法律未规定的事项被视为保留给立法机关，只有立法机关指定的法律才能对此加以规定，而在法律未规定的情况下，行政机关不得以任何方式干预。

　　我国《宪法》和《立法法》均对法律保留做了规定。例如，《立法法》第8条规定下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。《立法法》第9条同时规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

　　必须指出的是，“法律保留”中的法律指的是狭义上的法律，仅指全国人大和人大常委会制定的法律。不包括行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等。法律保留应从实质意义上来理解，即无论法律在形式上有无明文规定某项行政活动是否应当具有法律依据，都应当以人权保障作为法律的首要目的充当判断条件。

　　2012年3月份，国务院财政部出台了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，用“民航发展基金”代替了原先的“机场建设费”，此办法的出台引起了学界广泛的讨论。笔者以为，从法律保留的角度来看，征收民航发展基金是不合法的。

　　首先，民航发展基金的性质。《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第3条规定“民航发展基金属于政府性基金”，而在同样由财政部颁发的《政府性基金管理暂行办法》第2条明确规定：“本办法所称政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”可见，民航发展基金是一项行政性收费，属于行政征收的范畴。其次，征收民航发展基金的内容。办法第5条规定：“在中国境内乘坐国内、国际和地区（香港、澳门和台湾，下同）航班的旅客（以下简称“航空旅客”），以及在中国境内注册设立、并使用中国航线资源从事客货运输业务的航空运输企业和从事公务飞行的通用航空企业（以下简称“航空公司”），应当按照本办法规定缴纳民航发展基金。”办法第6条规定了缴纳标准：“（一）乘坐国内航班的旅客每人次50元；（二）乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元（含旅游发展基金20元）。”民航发展基金征收是强制性的，只要乘坐航班，则必须缴纳。这无疑是对公民财产权的一种强制。财产权是公民的基本权利，涉及公民的基本权利的，必须是“法律保留”事项。

　　再次，财政部没有权力制定征收性的行政规定。《立法法》第8条第6项明确规定：对非国有财产的征收只能制定法律。国务院各部委有立法权，但是其制定的法不是狭义上的法律，仅是部门规章。部门规章的位阶低于法律。财政部制定的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》属于部门规章，因此，不能做出征收性的行政规定。而行政征收是向公民、法人和其他组织无偿收取一定财物的行政行为，如果行政机关可以直接制定相关的征收办法，则会出现行政机关自己给自己授权的情况，无疑会直接侵犯了公民、法人和其他组织的财产权，所以，对于征收性的规定，必须由体现人民意志的法律来进行规范。

　　最后，全国人大及其常委会并未授权国务院征收民航发展基金。《立法法》第9条规定，如果国务院获得授权，则可以制定规范第8条规定的事项的行政法规。但是征收民航发展基金是“为规范民航发展基金征收使用管理，促进民航事业发展，根据国务院有关批示要求”制定的，并不是通过全国人大及其常委会的授权。所以，该办法的制定没有一个合法的立法权的来源。财政部颁发部门规章来进行行政征收是于法无据的。

　　二、对实体内容合法性的质疑

　　（一）乘客是否应该承担该基金

　　行政是国家对社会公共事务的组织、管理、指挥、协调的活动。“民航发展基金”作为一项典型的行政收费，必须是符合“社会公共事务”这一基本条件。然而就《办法》23条规定的适用范围来看，并不完全能纳入社会公共事务这一领域。

　　有学者对此进行了详细论述。例如就民航基础设施建设，“航班使用机场要交使用费，由此产生利润并回收投资，乘客和航空公司都没义务承担机场建设费。即使要靠机场建设费回收投资，那也有个回收期，如果成了“无底洞”，那就说明机场建设不符合经济原则，本来就不该建，或者机场运营存在腐败。”“货运航空和国际航线都是市场定价，从没对货主或者乘客客气过，不存在补贴的任何必要性和合理性。即使其当真亏损经营，那也是纯经济问题，理应停止运营。”“民航节能减排是民航公司自己的事，理应由税后利润或者税前列支解决。”

　　在市场经济的背景下，政府有形的手不应该管得太多。而且，有一部分机场，如上海虹桥机场，已经是上市公司，应当由市场进行调整，完全脱离了社会公共事务，再要由乘客承担建设基金，节能减排等费用，当属不合理。

　　（二）基金管理应当公开、透明

　　《办法》将“民航建设基金”定位为政府性基金，那么按照《政府性基金管理暂行办法》第6条的规定。“各级财政部门是政府性基金管理的职能部门。财政部负责制定全国政府性基金征收使用管理政策和制度，审批、管理和监督全国政府性基金，编制中央政府性基金预决算草案，汇总全国政府性基金预决算草案。”财政部应当就“民航发展基金”出具预决算草案。但是，《办法》26条却规定由民航局编制预算。此两者有否相互矛盾之处？此外，对基金管理《办法》并未有具体规定，不少人因此担心，不透明操作易生贪污腐败之恶风，从而使促进民航业发展的旨趣不能实现。

　　总的来看，征收“民航发展基金”在合法性上存在着许多不能自圆其说的漏洞。刑侦法的意义更重要的是贵州政府部门的行政权，且不能滥用立法作实质上不利于公众利益之事。