一级律师发表论文涉检信访工作的改进

　　六西格玛管理方法是一种基于统计技术的流程和产品质量改进方法，强调从运营角度、以顾客立场、采科学方法、追求更高管理水平的理念。管理专家RonaldSnee将六西格玛管理定义为：寻求同时增加顾客满意和企业经济增长的经营战略途径。管理专家TomPyzdek则认为，六西格玛管理是一种全新的管理企业的方式。六西格玛主要不是技术项目，而是管理项目。

　　六西格玛理论遵循DMAIC改进方法，即：D（Define）界定—M（Measure）测量—A（Analysis）分析—I（Improve）改进—C（Control）控制。具体而言，界定是澄清问题，确定需要改进的目标及其进度；测量是以灵活有效的衡量标准测量和权衡现存的系统与数据，了解现有质量水平；分析是利用统计学工具对整个系统进行分析，找到影响质量的少数几个关键因素；改进是运用管理工具，针对关键因素确立最佳改进方案；控制是监控新的系统流程，采取措施以维持改进的结果，以期整个流程充分发挥功效。

　　二、六西格玛理论与涉检信访工作流程的契合

　　（一）界定：什么是涉检信访

　　涉检信访，是指公民、法人或者其他有关单位通过信访渠道反映的涉及人民检察院或者检察人员的下列案件：不服人民检察院处理决定的；人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；人民检察院违法违规或者检察人员违法违纪的豎。考察以下案例，可以更好理解该概念的范畴。

　　案例：黄某因犯贪污贿赂犯罪被某区检察院立案侦查并提起公诉，经该区法院判决有期徒刑16年，黄某不服提起上诉，在上诉期间，黄某家人纠集了几十号人到该区检察院办公大楼吵闹、哭骂、围攻，要求减少黄某的刑期，严重影响了检察院的正常工作秩序。

　　（二）测量：涉检信访现状调查

　　笔者对广东省2008年至2012年的来信来访情况的统计进行了资料搜集，并对来信来访情况进行了简单的梳理，以期发现涉检信访的现存问题。

　　1.从数量上看，涉检信访数量常年居高不下。如，2008年全省共来信来访18026件次，检察长共接待来访群众1540批3184人；2009年共**群众来信来访17617件次；2010年检察长共接待群众来访1247件2386人；2011年全省共受理信访案件17811件，检察长接待信访群众4368人；2012年检察长接待来访群众3327人。

　　2.从信访人采用的信访方式看，集体访、多头访、重复访、过激访、越级访所占比例不低。如2010年接待集体访达160批1782人，占来访人数的二分之一强。2008年至2012年的信访案件，六成亦同时在其他部门如人大、政法委、信访局等部门信访；四成的信访人不单到基层检察院信访，还到市院、省院信访，部分甚至写信到最高检。如前文案例一所示，采取围攻、举牌等过激方式信访的当事人时有出现，占来访人数的十分之一左右。

　　（三）分析：涉检信访的困境及成因

　　1.困境。（1）信访人高预期与检察院对其诉求无职权处理的落差。信访人认为检察院“无所不能”，对其诉求心存很高预期，然而检察院对信访人的诉求很多都无职权处理。（2）司法“法治”理念与涉检信访“人治”色彩的冲突。“法治”理念是司法机关**案件、处理事情的应有理念，司法人员**案件亦应依照法律规定，遵循程序设定，尽力不受人为因素干预，达到公平公正。但是涉检信访的处理并无法定的程序要求，检察院往往采用“因事制宜”、“因人制宜”的工作方法，而且领导的批示或当事人的缠访可能会使检察院启动法外的程序，可能改变检察院原有的处理结果。

　　2.成因。（1）检察人员自身的业务工作有待改善。检察人员业务工作不到位是涉检信访产生的重要根源。有些检察人员在**案件或接待当事人时往往就案论案或就事论事，忽视社会效果，不注重释法析理，而社会矛盾的复杂性等原因导致很多案件并非是非黑白一目了然，只给当事人结论而没有进行解释，不足以令当事人信服时，当事人就容易转向信访、投诉。（2）信访环境的过度宽松及信访的低成本促使当事人更乐意采取信访方式来主张诉求。2003年全国公、检、法率先实行“大接访”，令这一做法在全国各级行政机关和司法机关迅速展开豏。近年来，广州市各级政府形成“六长接待日”制度，由各个部门领导组成接访队伍固定时间接待信访人。市检院、基层院亦设有检察长接待日制度。这些制度对高效解决存在的问题确实起到了一定作用，但也带有浓厚的“人治”色彩的意识导向，给非正常的信访人提供了“便利”。而信访的“一票否决制”也让各机关疲于应付各种信访，信访人亦抓住这种宽松信访制度，不管是否合法合理，一味试图通过信访来达到目的。另外，信息的畅通让民众对各机关的地理位置更熟悉，交通便利也使信访人信访旅途成本降低，从经济学的角度来看，信访成为了信访人“较便宜”的权利救济方式，这也是信访案件居高不下的重要原因。

　　（四）改进：涉检信访工作机制的完善

　　1.建立涉检信访分级分类管理机制。根据最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》（2010年版，以下称《基本规范2010版》）关于信访工作的规定可知，检察机关目前的信访工作流程是，信访人来信来访后统一由控申部门接待，再视信访具体内容分流给承办部门**，承办部门办结后给控申部门书面答复，再由控申部门给予信访人书面答复。表面上看，这种流程好像环环相扣，具有效率。但这种统一的流程不能做到让检察人员集中力量处理重大、敏感的信访案件。为提高涉检信访案件的处理效率和效果，建立涉检信访分级分类管理机制十分必要。笔者建议根据案件的社会稳定风险等级，将涉检信访案件等级分为四级。四级案件为一般的来信来访。三级案件为上级检察机关或其他有关国家机关的一般督办、交办案件。二级案件为过激访、群体访、进京访、上访“专业户”及社会关注案件等。一级案件为由中央、省、市有关单位交由检察院包案处理的信访维稳案件和二级案件转换而来的案件。

　　2.建立重点信访人档案管理制度。建立重点信访人档案管理，既可监控案件**的全过程，又可方便复查和统计，还有利于重复访的处理。首先，建档对象是重点信访人，主要是针对前述一级、二级信访案件的信访人。其次，档案单独成册，如是因检察机关**的案件或处理的事件引发的信访，则应随该案件或事件一并归档。三是由控申部门通过系统对信访案件统一编号管理，并将案件通过系统发给承办人。四是信访案件结案后应将结案情况等登记入系统。

　　（五）控制：妥善处理涉检信访的保障机制

　　1.对无理访的终结机制。参照《基本规范2010年版》的相关规定，无理访应是信访事项经调查核实缺乏事实根据或不符合法律政策规定或者是信访诉求已经有关部门解决而继续缠访闹访的信访案件。对于无理访的认定，应从严把握。首先，应经约谈制度，且经分管领导接访仍继续缠访闹访；其次，承办部门提出认定申请，控申部门审查；再次，控申部门审查同意后，经主管检察长审批同意，主管检察长认为有必要的，还应经检委会讨论；最后，被认定无理访后，予以公示。一旦信访案件被认定为无理访，检察机关就不再受理同一信访人的同一信访事项，并通过技术手段公示，告知其他国家机关，其他国家机关亦不再受理、督办或交办。

　　2.对过激访的惩罚机制。参照《基本规范2010年版》的相关规定，过激访包括信访人有以下行为之一的：在检察院办公场所周围非法聚集，围堵、冲击检察院，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，影响正常办公秩序；携带危险物品、管制器具；侮辱、殴打、威胁检察人员或者非法限制检察人员人身自由；在信访接待场所滞留、滋事，故意破坏设施或者将不能生活自理的人弃留在信访接待场所；其他严重扰乱信访工作秩序的行为。对于过激访，应进行劝阻、批评或教育，对于无效的，则无论其是否有理，应先根据其不同的过激行为予以处罚，再处理其信访事项，对于违反治安管理条例或构成犯罪的，可移送公安立案，搜集相关证据，给予治安管理处罚或判处刑罚，以收到以一儆百的效果。