宪法论文新公共服务理论视角下的国有企业改革

　　第一阶段从上世纪80年代初到90年代初。国企改革迈出了“放权让利”的第一步。这段时间内，国有企业改革主要以扩大企业经营自主权、实行利润留成、利润包干等方式，围绕放权让利、把企业推向市场的思路推进。这一阶段的改革，使得国有企业的活力与计划经济时期相比，有了很大的提高。然而，由于没有触及国有企业深层次矛盾，国有企业外部环境改革相对滞后，政企始终难以分开，因此，国有资产流失开始出现，而且有越发展越严重之势。

　　第二阶段从1992年党的十四大开始，到党的十五大召开。在这一阶段的改革中，主要措施为推行企业承包经营责任制，实行政企职责分开，国营企业从此便成为国有企业。十四届三中全会明确了国有企业改革的方向是“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。

　　第三阶段从1997年至2002年。1997年党的十五大提出，“要按照‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求，对国有大中型企业实行规范化的公司制改革的同时，把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来”。1999年党的十五届四中全会进一步提出，从战略上调整国有经济布局，要“有退有进、有所为有所不为。”正是在这一系列方针政策指引下，国有企业改革出现了人们称之为“国退民进”、“产权转让”的新局面。

　　第四阶段从2002至今。党的十六大和十六届三中全会又一次鲜明地提出了国有企业改革的大方向：要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。这标志着国有企业改革将从建立现代企业制度向建立现代产权制度的新目标转变，最后实现国有企业产权“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。这些无疑为国有企业继续深化改革指明了前进的方向。

　　国有企业经历的这4次改革，由于伴随着改革未进行实质上的政企分开；政资分开，缺乏监督等因素，造成了国有资产的大量流失。国有企业改革第四阶段才刚刚开始，解决国有资产流失问题的道路还很漫长。

　　二、当前国有企业改革面临的问题

　　（一）政企分开

　　实现政企分开一直是国有企业改革的重要目标之一。政企分开在改革之初就被提出，然而至今仍没有达到设想目标。政企关系实际上一直处于一种矛盾状态：为了国有资产保值增值，政府依然以各种理由、各种身份对企业实施行政干预，使得政企不分现象严重；作为国有资产所有权代表，政府受多方面因素的限制，没有很好履行职责，使得相当一部分国有资产处于失控状态。

　　（二）国有企业利润去向

　　在1993年之后的十几年时间内，全体中国人投资的国有企业几乎没有给国家上缴利润，更别说给普通老百姓分红。近年来，国有企业终于开始向国家上缴利润，然而利润上缴比例只有5%或10%。以2011年为例，纳入中国国有资本经营预算编制范围内的中央企业实现净利润共11115亿元，共上缴823亿元，占利润总额的7.4%。同时另一个有趣的现象是纳入中国国有资本经营预算编制范围内的中央企业实现净利润共11115亿元，比上年增长了9.7%，而上缴利润总额只增长了8.7%。从各种可查资料中得知，国有企业利润去向大致可分为以下几个方面：

　　1.垄断企业利润大部分拱手让给“海外投资者”。垄断企业在国内高价发行低分红甚至不分红，在国外低价发行却高额分红：中石油在美国上市融资不过29亿美元，上市四年海外分红累积高达119亿美元。仅中国石油、中国石化等四个公司四年海外分红就超过1000亿美元，至少合计六七千亿元人民币。而中国全部上市公司，在18年里给全体股民的分红总额刚刚超过2000亿元人民币。中石油在香港上市的时候，发行价只有1.27港元；回到内地上市，却以16.7元的“低价发行”“回报内地股民”。

　　2.垄断利润成了企业内部，尤其是高管的高工资高福利。2005年电力、电信、石油、金融、烟草等行业共有职工833万人，工资和额外收入总额估算却相当于当年全国职工工资总额的55%。

　　（三）国有企业“民营化”

　　由于国有企业的垄断地位不断加强，阻碍了中小民营企业的发展。社会各阶层均有或大或小的声音要求国有企业“民营化”，“私有化”。但国有和集体企业私有化的结果可能是国库收入大减，国库只能收到私企的税费，而私有企业利润（也叫做剩余价值）则被资本家占有，也就体企是资本家占有原国有和集业的利润，国库没有原国有和集体企业的利润收入之后，造成国库收入大减。从而政府所能提供的各项公共服务数量，质量都必然大幅下降。同时，原属于国库的企业利润被资本家占有，于是社会出现了工人和资本家之间的两极分化。

　　三、新公共服务理论原则下国有企业改革思路及对策

　　面对国有企业改革中出现的种种问题，新公共服务思想为我们提供了一种新的看待问题的途径。由此我们可以从以下几个方面来思考国有企业改革的新路径：

　　1.公共利益是通过公仆和公民对社会做出有意义的贡献而提高的，而不是通过企业家管理者把公共资金看作是他们自己的资金方式来实现的。现阶段，国有企业的管理者大多为本地方，本部门甚至个人的利益服务，造成大量的资产流失和利润的滥用。实现政企分开，政资分开，让国有企业真正造福于民是国有企业改革的首要任务。

　　（1）国有企业的所有权应收归各级人大，各级人大代表全体公民对国有企业进行管理和监督。国有企业由各级人大直接管辖，政企，政资分开得到基本实现。减少了行政手段对经济活动的直接干预，提升了企业活力，使国有企业在无行政权力的支撑下公平的与外企，民营企业等其他形式经济实体竞争，真正的在竞争环境中不断进步和加强。

　　（2）引入职业经理人制度。职业经理人的信托责任是资本主义的精神之一，政府应推动国企人事改革，用市场化薪酬吸引职业经理人。国有企业的实际经营权由各级人大聘请具有良好信托责任的职业经理人担任。国企领导人由职业经理人担任则取消了其行政级别，消除了官本位思想。各级人大代表全体公民（股东）通过股东会、董事会来监管职业经理人对经理人进行管理，职业经理人对企业的业绩负责，企业的业绩未能达到预期则予以解除契约。这是政企分开的另一个重要表现，实行所有权和经营权相分离也是现代企业制度的重要标志。聘请有信托责任的职业经理人经营企业，可在相当大的程度上避免企业各自以部门利益，地方利益为重的局面，也能在全体公民股东和各级人大的监督下消除企业领导职务腐败发生的可能。

　　2.新公共服务理论中“公民第一”的思想表明公民注重长远的普通利益和共同体。“公民第一”的思想将激励越来越多的人履行他们作为公民的职责。另一方面，公仆的基本角色是帮助公民清楚表达他们的利益要求并实现这些利益，而不是试图用新的方式来控制和引导社会。公共行政管理者必须把创造集体的，普遍的公共利益放在最重要的位置。最好的政府不在于它仅仅实现了既定的可量化的目标，而在于建立公共利益和公共责任的理念。因此，在利润分配改革方面：

　　（1）使股票市场真正充当二次分配的角色，避免国有企业资产，利润大量向外输出。公民通过持有国有企业的股票分得企业经营的红利，让企业利润分配到每个股东是国有企业经营的核心意义所在，国有企业的经营成果理应让全体国民共享。让利于民，既对缩小目前的贫富差距有积极意义又能为企业扩大再生产筹集社会资金。

　　（2）企业最终实现的利润在各级人大和全体公民的监督下应全额上缴政府财政。政府应利用企业利润产出民生所急需公共产品。如全民免费医疗，直接补贴公路收费以致公路交通免费，降低物流成本等。

　　3.新公共服务理论认为如今政府的作用在于：与私营及非盈利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。在这样一个公民积极参与的社会中，公共官员将要扮演的角色越来越不受服务的直接提供者，而是调停者，**人甚至裁判员。新公共服务理论强调公民参与的重要作用，政府官员所需要的不是管理控制的老办法，而是做**，协商以及解决冲突的新技巧。在国有企业改革中，公民参与的作用也是非常突出的。

　　（1）按照十六大精神，除了关系到国家安全、关系到资源垄断、关系到国民经济命脉的三类国有企业保持国有独资之外，其余企业都应该走股权多元化的改革之路，实行国有控股或参股。同时也应让国有企业垄断的行业对民营资本开放，形成竞争的环境。对打破国企的定价权有积极促进作用，也能让国有企业和民营企业在竞争中发展壮大。

　　（2）全体公民参与的监督体制的建立。在对应改革中发生的腐败问题，公民参与显得尤其重要，政府的角色应该从企业的直接管理者转变为与公众的协商者和裁判员。政府官员应同普通公民一起积极的开展对国企的各项经营活动的监督，邀请非盈利组织参与对企业的审计，接受普通群众对企业违法行为的举报。国企的经营活动完全处于公民的监督之下，使得企业透明度大大加强。政府对公民参与的积极回应让公民对国企的主人翁意思得以回归。通过公民参与的过程政府可建立于公民的信任和合作的关系，同时也提升政府在群众中的积极，正面的形象。

　　总之，在目前和未来的一段时间内，越来越多的改革将冲击国有企业，影响政府的执政方式。引导国企改革的新途径要求我们在看待改革途径时不止考虑旧改革目标的政治，法律标准，更重要的是始终紧紧围绕公民利益，公民参与等以民为本的改革思路上来。我们应该尽快在我们的改革重心上建立公共利益和公民参与的公共服务概念。我们应该把公民放在第一位。