法学理论论文地方自治的体系与流派分析

　　摘要:“自治”是相对于“官治”而言的，其强调民主权利，追求民主精神，地方自治是一种理想的政治模式，是人类政治智慧的结晶。尤其是近代社会以来，地方自治已经在世界范围内形成潮流，对地方自治的深刻内涵和基本理论进行深入分析，可以加深我们对地方自治的理解，并对我国正在推行的农村村民自治和城镇居民自治有重大的理论意义。

　　关键词:地方自治,自治团体,监督

　　地方自治是近代宪政的有机组成部分，是近代民主之本，是人类的理想政治模式。我国经济体制改革已经历三十多年的发展，社会越来越多元化，社会主体的自我意识、自主意识、自治意识也越来越突出，在此背景下，加强对地方自治制度的认识和研究，对促进我国政治体制改革，调整中央与地方关系，构建合理的政治体制模式，尤为具有重大的意义。

　　一、地方自治的概念

　　尽管宪政意义上的地方自治已经发展了数百年，但是对于“地方自治”的具体概念，学界并没有统一的定义。不同的国家，不同的政治体系，不同的历史传统、社会背景、民族习性，对地方自治的解读都会有所不同。有的认为地方自治就是根据宪法规定，由中央授予地方行使处理地方事务的权力；有的认为地方自治是地方团体在国家的监督下，以其独立意志处理本地方区域之内的事务；有的认为地方自治是“由民主选出的公共机关作为自治机关，在法律的框架内和国家的监督下，在其权限范围内，作为自己的职责和代表本地居民的利益对广泛的公共事务享有调控和管理的自主权”。

　　那么究竟什么是地方自治呢？简单通俗地来讲，所谓地方自治，也就是本地方的人自己决定自己的事情。一定领土单位内的全体公民组成一个法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家的监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。地方自治的本质就是一定领土范围内的居民对自己的事务拥有自我决定权，不受外来干预，其基本精神是一种民主制度。

　　学界对地方自治本质的理论解释有很多种，最具有代表性的主要是固有说、承认说以及保障说。固有说认为尽管地方自治团体是国家的组成要素，但是地方自治权是其与生俱来固有的，而非国家赋予的。地方自治权是先于国家，先于宪法法律存在的，宪法法律对地方自治权只有保障而非创设的意义。承认说认为，地方自治团体的自治权利不是其固有权利，而是国家委任赋予的，自治团体只能在国家承认的前提和范围之内主张自治权利，处理自治事务，而且国家对自治内容可以随时撤销。制度保障说，将地方自治视为国家制度的一种，并通过宪法加以保障，以避免其受侵害。制度保障说目前为日本的支配理论，也是我国的通用学说。

　　二、地方自治的体系

　　（一）地方自治基本构成要素

　　由上可知，地方自治是地方居民依据自己的意愿，利用本地资源，实现地方生活的生动化、活泼化，满足本地居民的参与愿望。地方自治团体作为一组织，其基本构成要件包括：区域、居民、机构以及分权。

　　1.自治区域。地方自治是某一地方居民的自治，其自治活动离不开具体的区域范围，自治区域是地方自治最基本的特点和要求。地方自治团体之活动必须要有自己的范围，这不仅关系到地方自治权利的行使范围，还关系到自治居民的身份确定，以及自治权的内涵范围。自治地方的区域划分，不同国家之间可能有些许差别，但一般都以地理环境、经济状况、历史传统等为基本标准进行划分。每个自治区域都是独立的单位，每一自治团体只可在本地方区域范围内行使自治权，而不可及于其他区域。

　　2.自治居民。地方自治是本地居民进行的活动，自治团体的活动是由具体的人来进行的，因此，居民是地方自治必不可少的构成要素。地方自治团体之居民，是居住在一定区域范围内的住民，其在此区域范围内享有自治权利，承担自制义务。因自治居民主客观因素的不同（如年龄、精神状况等），不同居民的权利义务也有所差。

　　3.自治机构。地方自治虽为自治，但不可能所有居民都能亲自参与到每一件具体的事务中去，必须有一个组织，代表自治区域居民行使自治权，表达民意，这就是地方自治不可或缺的重要要素——地方自治组织。在此问题上，不同国家有不同的制度设计，但主要的组织包括两类，即决议决议和执行机关，具体到我国，主要是地方权力机关组织和地方行政机关组织。

　　4.自治权。自治权是保障地方自治实现的手段，是地方自治的根本要素。随着民主思想在近代的发展，中央集权的政治治理模式已经不再处于主流地位，取而代之的是地方分权自治，既然是分权自治，那就意味着地方的权限和自主性有了很大幅度的提高，并得到了法律上的认可和保障。然而这并不意味着地方脱离国家而存在，拥有独立的主权，不再受制于国家的整体管理约束，地方自治的目的是满足人民的参与愿望，建立一个民主自由的国度，地方和中央应该受这一共同目的约束。大陆学派和英美学派的学者对自治权的内涵不尽相同，但是基本可以将自治权划分为三方面：人权、事权和财权。

　　（二）对地方自治的监督

　　地方自治是一种垂直型的分权设计，意味着地方行政从国家行政中分离出来，自成格局，有相当程度的独立性和自主性。但是无论其自治权有多大，地方自治团体的自治权都是国家所承认或法律所赋予的；无论自治团体的自主性有多强，它都是不可能完全脱离主权国家而存在，永远是统一的国家的有机组成部分，而不是国中之国。因而，在国家与地方自治团体之间必然存在一套有机制度，也就是国家对地方自治团体的自治监督。因社会环境、历史背景等因素的影响，不同国家对地方自治团体的监督模式也不尽相同，主要包括：立法监督、行政监督和司法监督。

　　1.立法监督。立法监督也就是指中央或上级立法机关通过制定授权法案或者是地方政府组织法，对地方自治团体的组织、制度，和地方自治团体自治权的权限、取得、实行等内容进行规定。英国是采用立法监督的代表国家，其主要表现在议会通过立法赋予地方自治团体权力，同时有关中央部门还有控制地方的各种方式和手段。简言之，立法监督也就是中央或上级机关通过制定法律，对有关地方自治的法律法规进行审核批准，来监督地方自治。

　　2.行政监督。行政监督也就是指中央或上级自治团体对下级地方自治团地所进行的自治事宜和自治活动，进行行政程序上的监督。法国是采取行政监督的代表国家，其主要表现在省长、大区行政长官对地方政府的预算、财政等行使监督权。行政监督主要包括合法监督和适当监督两种。合法监督即对地方自治团体固有事务的监督，审查自治团体是否履行法定义务，有无跨越法律界线；适当监督即对对地方自治团体委任事务的监督，审查自治团体是否适当地完成了所委任的事宜。

　　3.司法监督。司法监督也就是指司法机关对地方自治团体及其成员在实施自治活动、行使自治权的过程中，因违反了相关法律法规的规定，跨越了自治权限范围而受到指控时，应进行审核、作出裁定、执行判决等活动。地方自治团体应当在相关的法律规定范围内行使自治权，不得跨越法律的界线，司法监督是对地方自治团体进行监督的最后一道防线。

　　三、地方自治的流派

　　因为各个国家之间社会环境、历史背景、民族传统等因素之间存在差异，在近代放自治运动前期，有关地方自治的理论和实践也各有差别，并逐渐形成了两大流派：大陆学派和英美学派。随着社会的发展，在20世纪左右，两大派别在地方自治活动的过程中也开始不断地融合、互补，取所长，弃所短，并逐渐融汇成一个新的派别——综合学派。

　　1.大陆学派。大陆学派的思想根基是自由和分权，本着团体自治的精神，该学派认为在国家范围内存在地方团体，这个团体具备独立的法人人格，可以依照自己的意志，在本区域范围内，自己处理相关公共事务。大陆学派起源于法国，代表国家为法国、瑞士。本学派的自治的重点是团体而不是个人，强调地方自治团体独立于国家而存在，自行处理地方事务，主张以自治团体为单位，培养团体的自治精神。正是因为这样，大陆学派也被称为“团体自治”，其自治范围仅及于地方区域，而不及于司法和国家领域。

　　2.英美学派。英美学派的思想基础是自由和民权，本着人民自治的精神，该学派认为，所谓自治就是所有的事务不是由官吏专制处理的，而是由人民自行处理，或者至少参与处理，强调人民的自我实践。英美学派起源于英国，该学派的核心精神是极大地排斥官治，主张人民处理公共事务是自身的权利，并进一步发展出以名誉职处理地方公共事务的自治人员。正是因为这样，英美学派也被称为“人民自治”，其显著的两个特征便是以人民为重点，以及名誉职。

　　3.综合学派。大陆学派和英美学派的主张各有所重，各有偏差。大陆学派过于强调团体自治，对个人自治有所忽视，将个人自由建立在团体自由的基础之上，其甚至强调自治团体独立于国家而存在。英美学派则过于强调人民自治，而对团投资只有所忽略，缺乏一个强有力的组织作为依托，其设想的名誉职自治官员也过于完美化。鉴于两大学派的理论各有所短，在20世纪左右大陆学派和英美学派开始相互学习，彼此融合，并取所长，弃所短，形成了一个全新的流派——综合学派。综合学派认为团体自治是人民自治的基础和前提，只有独立的地方团体先存在，自行处理本地方的各项事务，人民自治才能依次为依托得到实现。反过来，如果仅有团体自治而无人民自治，人民无法完全参与到地方团体的形成中，那么该地方的行政活动缺乏人民之独立意志，地方自治也无实现之意义。由此可见，综合学派对地方自治的解释为：地方团体在国家的监督下，享有法人人格，独立处理本地方的公共事务。