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　　【摘要】农村低保制度农村低保制度是农村社会保障制度框架的支柱。我国学者在农村低保制度实施的政策环境、实现模式的选择、实施过程与效果评估等方面的研究取得了不错的成绩，但也存在这很多不全面的地方，亟需进一步的探索。

　　【关键词】农村低保制度,政策环境,实现模式,实施过程,效果评估

　　进入21世纪以来，我国社会保障制度正由城镇向农村稳步推进，以农村合作医疗、养老保障、最低生活保障三项制度为主要内容的农村社会保障制度的框架已经形成。作为农村社会保障制度框架的支柱，农村低保制度保障着收入难以维持最基本生活的农村贫困人口的生活，是保障农村人口的基本生存权利和促进城乡协调发展、维护社会稳定的根本措施。

　　一、关于农村最低生活保障制度政策环境的研究

　　当前我国农村贫困的现状及发展趋势是农村最低生活保障制度政策环境的主要内容，农村贫困形势演变及治理农村贫困的制度运行情况是农村低保制度产生与发展的重要背景。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中提到，全国农村贫困人口从2000年底的9422万减少到2010年的2688万，贫困发生率从10.2%减少到2.8%。2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，国务院总理温家宝在会上宣布，将中国扶贫标准从现有的人均年收入1274元大幅提高至2300元。扶贫标准提高后，中国农村贫困人口将增至1.28亿，约占农村户籍人口的13.4%。全国贫困人口地区分布：东部6.0%，中部（东北部）5.7%+28.2%，西部60.1%。贫困劳动力文化程度：文盲、半文盲16.8%，小学28.2%，初中38.6%，高中5.5%，中专0.7%，大专以上0.3%。中国农村贫困人口主要致贫原因：劳动力缺乏27.1%，疾病损伤33.4%，自然条件17.7%，人为因素8.5%，其他因素13.8%。

　　基于以上数据分析，学者们总结我国农村贫困的现状与发展趋势呈以下特点：

　　第一，农村贫困总量不断减少，减贫速度越来越缓。学者王雨林通过分析全国农村贫困情况相关的各项指标：农民人均纯收入、基尼系数、FGT指数、贫困人口、收入缺口后发现：我国农村居民的贫困率总体趋势在不断降低，但周期性明显。经济增长对贫困指标变动的贡献有一定周期性，而这个周期性是与中国经济波动的周期性相吻合的。

　　第二，农村居民收入差距的扩大成为弱化减贫效果的因素。全国农村居民的基尼系数不断增加，从1978年的0.2578增长到2005年的0.4358，农民收入分配情况从比较平均到超过国际公认警戒线，收入分配不平衡状况令人担忧（王雨林，2008）。攸频、田菁（2009）通过对中国农村贫困变动的测度和分解表明，经济增长使农民收入增加，大幅减少了贫困，但农村居民的收入差距的不断拉大，收入不平等的加剧部分抵消了经济增长的减贫成效。鉴于经济增长和收入分配对贫困情况会产生直接影响，反贫困工作不仅要抓紧农民增收，还要注意收入分配问题。

　　第三，随着农村贫困人口总量与减贫速度的不断下降，生存性贫困或绝对贫困人口越来越集中到环境极端恶劣地区和部分或全部丧失劳动力的家庭与个人。整个农村贫困人口分布呈点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困区）、线（沿边境地带）并存局面（刘坚，2006），农村贫困分布向区域性贫困与插花式贫困并存发展。

　　第四，农村贫困出现了由资源性贫困向资源性贫困与能力性贫困并存、由生存性贫困向生存性贫困与发展性贫困并重的发展趋势。贫困和低收入农户劳动力平均受教育年限（6.5年、6.8年）以及高中及高中以上文化程度（分别为6.5%、5.6%），远远低于全国平均水平（国家统计局调查，2006）。农村贫困户、低收入户劳动力素质低，消费水平只限于满足基本生存需要，因此农村贫困家庭普遍缺乏生产自救能力。人力资本参与市场竞争的机会与能力等成为影响农民收入的重要原因（杨团，2006）。这种情况的出现，一定程度上印证了印度著名经济学家阿玛蒂亚·森关于贫困是贫困人口创造收入的能力和机会的贫困理论。

　　可以得出中国农村贫困治理模式应是经济发展、扶贫开发与社会保障相结合的模式，这一模式已成为农村低保制度建设的政策环境，因此作为治理农村贫困的工具农村低保制度应具有能力扶持（增加农民收入）与最低保障（调节农民收入）双重功能。

　　二、关于农村最低生活保障制度实现模式的选择

　　在分析了农村低保制度执行的情况后，学者们根据不同标准对农村低保制度执行过程中形成的模式进行了研究。

　　基于经济发展水平的模式分类：（1）城乡一体化模式，即建立以政府为主体，突破城乡界限的农村低保模式。城乡一体化的模式是建立农村低保制度的终极目标，它是我国城市化、工业化达到相当水平，农村居民生活进入小康水平且城乡差别不大、农村人口数量大幅度缩减时应选择的保障模式。关信平教授指出在我国快速城市化和农村劳动力向城市转移的情况下，城市低保不得不向外来人口开放，这就迫切需要尽快建立城乡一体化的社会救助制度，以适应城乡之间人口大量流动的情况。目前浙江省农村低保制度采用城乡一体化的建设模式。（2）过渡型模式，是一种与一国经济转轨相对应的农村低保模式。经济条件是实现过度模式由低级向高级转换的基础性条件，根据经济转轨的过程，过渡模式可以由贫困型计划、中等型计划向富裕型计划推进，过渡模式具有动态性、保障水平不断递进的特点。在设计农村低保制度过度模式时，必须结合中国经济的特点，确定过渡模式的不同阶段和相应低保标准，建立以家庭保障为基础，发展以国家救济为主的扶贫式、多质态的农村低保制度模式.基于救助方式不同的模式分类：（1）事后补助模式。这种模式是对因病、因残、因自然条件恶劣等导致贫困的农村困难群体给予相应的资金补助，在政策的实施中，动态管理和分类施救的内容很少，缺乏其他方面的配套政策。这是大多数地方的做法也是比较消极的做法。这种模式与顾昕教授提出的极端剩余型福利模式相似，即国家扮演福利拾零补缺的角色，只有当人们穷尽了各种其他的福利来源后才为极少数民众提供最为基本的生活保障。（2）发展型农村低保模式，即事后补助与事前预防相结合的模式。这种模式的要点是对符合条件的农村贫困对象进行现金补助的同时积极帮助低保对象增强抵御贫困的能力。这是上海、浙江等地正在探索但未完成的模式，同时也是大部分学者呼吁并积极探索的一种模式。顾昕教授总结浙江农村低保模式的三大特点：城乡一体化、制度规范化、救助综合化，提出了从消灭贫困走向发展型的农村低保模式，编织一张严密的社会安全网，为广大贫困人口提供尽管低水平却全面、综合的社会救助。

　　此外，学者们也在积极探索中国特色的农村低保模式，如李明、李律成提出建设“立法先行规范化、资金来源多元化、运作程序制度化”的农村低保新模式。

　　三、关于农村最低生活保障制度政策实施过程与效果评估的研究

　　在农村低保制度实施过程中学术界将研究重点集中于以下几个方面：

　　一是低保对象的确定（贫困人口的瞄准）。选择性社会救助的合理性建立在这种制度能够将紧缺的社会资源用于最需要帮助的群体，从而通过最少的社会支出获得最大的反贫效果。农村低保对象的确定建立在对家计调查的基础上，农成困难。徐月宾、张秀兰（2009）指出农村家庭收入测算问题不是技术问题，而是成本问题，农村低保制度家计调查操作起来困难重重，在实践中也是名存实亡的提法。从现实来看，由于地区经济发展水平和收入差距较大，在欠发达地区，一些处于绝对贫困线之下的人群享受不到低保，而在发达地区，一些收入在国内相对贫困线之上的人群却同样享受低保。如何建立科学的瞄准机制，学术界主要支持以下做法：民主监督下的农村评议筛选法；农户生计资产量化分析法。

　　二是低保标准的确定。国外学术界对于最低生活保障线的研究大体上包括了两个互相对立的流派。第一个流派从绝对贫困的角度出发，强调最低生活保障线的客观性。主要代表方法是菜篮子法（Rowntree，1901）、“马丁法”。第二个流派则从相对贫困的角度出发，强调最低生活保障线的相对性。汤森（Towsend，1979）提出了测量最低生活保障标准的“生活形态法”。国内学术界对于低保标准的研究始于20世纪90年代中后期。洪大用（2003）在“马丁法”的基础上提出了一个四层次测量城市最低生活保障标准的指标体系。大部分学者认为扩展线性支出方法较为适用中国农村低保标准的确定，其中一些文献使用该方法对某些地区的低保线进行了实际测算（马新文，2005；封铁英，2008）。

　　三是农村低保财政支撑能力方面的研究，主要集中在两个方面，一是农村低保资金来源，学者基本认同财政完全有能力承担最低生活保障制度这一观点。郑功成认为财政只要拿出其总收入的0.33%-0.5%，就足以支撑农村低保制度的建设，（郑功成，2007）；吴敬琏（2006）认为国家财力完全有能力实现全民低保。二是关于中央财政和地方财政的支付比重问题，目前实践普遍的做法是基层地方财政负担较重，而中央及省级财政一般只是给些补贴，在目前农业免税、贫困地区基层财政入不敷出的境况下，这样的财政低保责任安排显然是造成当前农村低保资金严重不足的重要原因（财政部财政科学研究究所“农村低保制度研究”课题组，2007）。大部分学者认为中央财政的积极投入是解决农村低保资金瓶颈的关键（洪大用，2005；邓聿文，2007）。陈明文（2007）提出各级财政分级负责、合理负担的做法来解决资金负担问题。

　　国内关于最低生活保障制度的效果研究还不多见，比较集中的论述包括低保群体边缘化问题（关信平，2006）、制度的伦理缺陷问题（吴玲等，2005）、农村低保家庭就业倾向问题等（陈广胜等，2007）。其中洪大用所论述的最低生活保障制度的延深效应是目前该研究中较为全面的一个，对制度参与各方已经和可能产生的消极效应进行了较为深入的阐述（洪大用，2005）。能够使用理论模型并进行计量分析的论述不多，较为突出的有黄晨熹的对上海城市低保对象求职行为的影响因素及相关制度安排的研究（黄晨熹，2007）。

　　以上研究取得了可喜成果，同时，也存在一些值得进一步研究的问题。从宏观上看，各位学者都对农村低保制度的建设原则、制度设计提出建议，一些学者提出了构建发展型农村低保制度的模式，但对发展型农村低保制度模式的制度成本没有进行测算，对发展型农村低保制度与现有制度和其他各项政策的衔接问题研究甚少，对发展型农村低保制度在全国各地的适用性未作过多的研究。从微观上看，对农村低保政策实施过程与实施效果研究缺乏系统、完整与成熟的分析框架与评估工具，制度评估、经济联带效应的判定、制度的创新激励还存在很多疑惑，在低保标准确定过程中地区间的差异未引起足够重视，在补偿方式方面未能注意到贫困人口的需求层次，在农村低保资金筹集机制中未考虑建立中央调节基金。这些不足给今后农村低保制度研究留下了空间，亟待各位学者为此继续做出不懈的努力。