关于政府投资建设项目代建制的几点思考

　　摘要：政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。但是，由于在项目管理方式上存在问题，政府投资建设项目“三超”现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。近年来，我们已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。其中，比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行“代建制”。

　　关键词：政府投资建设项目代建制

　　0引言

　　长期以来，我国政府投资建设项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子(如基建办、工程指挥部等)进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下，一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。

　　1代建制的内涵及特点

　　所谓代建制是指将项目建设人与项目使用人分离，由项目投资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。

　　代建制意为代理建设制式，在制度演进上，它被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使项目管理任务的一种制度模式。代建制是继工程项目委托管理和工程总承包后的又一种新的项目管理模式，其最为核心的特点在于：①代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能;②代理业主行使投资控制职能;③在项目实施过程中代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。

　　2代建制与工程总承包和工程项目委托管理的区别

　　工程总承包和工程项目委托管理是在国际上广泛运用的现代项目的两种管理模式。

　　2.1工程总承包发达国家工程总承包的主要方式有：①设计-建造总承包(Design-Build)，承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责;②设计-采购-施工总承包(EPC)，总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务;③交钥匙总承包(Turnkey)，与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。

　　2.2工程项目委托管理工程项目委托管理是指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告;在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。

　　2.3代建制与以上两者的区别代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投资保值责任)。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任，因而，项目使用单位也无法从项目建设中解脱出来。

　　3代建制试点项目的建设实践

　　我国从90年代初就开始代建制的试点工作，至今已有很多成功的案例：从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。

　　1999年初，上海市财政投资项目以“代建制”形式委托中介机构进行建设的试点。

　　北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点。

　　湖南省2006年正式启动“代建制”。省社科院新综合楼，共10层，建筑面积超过1万平米。通过实行代建制，项目投资严格控制在2296万元的审定概算范围内，还消化了三次优化设计增加的投资。同时，主体工程比原计划提前40天完工，验收一次性合格。

　　2007年底，首个中央在湖南代建试点项目——位于株洲市的湖南储备物资管理局三三六处综合仓库投入使用，实际投资比批复概算节约近10%。

　　以上试点项目的建设实践说明“代建制”与过去的“自建制”相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显。

　　4代建制的优势

　　4.1项目决策更加科学深入实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

　　4.2项目管理水平和工作效率大幅提高代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中解脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

　　4.3项目控制得到真正落实代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

　　4.4竞争机制发挥充分作用竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，都会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

　　4.5有利于遏制腐败实行项目代建制，使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

　　综上所述，在代建制模式下，政府投资部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同加以约定的，形成了相互协作，相互约束的工作机制，从而解决了过去建设项目主体不明、责任不清的问题。因此，认真总结、逐步完善这一项目管理方式，对促进我国建设项目管理体制及运行机制改革具有重要意义。

　　参考文献：

　　[1]徐艳.政府投资项目代建制模式研究.建筑经济.2004.

　　[2]朱康武，曹萍，乐文龙.大型建设项目代建制治理模式.基建优化.2003.

　　[3]张乐华，马燕，阮斐.政府投资工程实施方式的代建制改革研究.建筑经济.2004.