城市管理论文城市地下空间资源的产权模式选择

所属栏目：城市管理论文
发布时间：2013-11-30 15:47:44 更新时间：2013-11-30 15:11:37

　　中国城市地下空间资源目前处于近乎“公地”状态，这种状态往往是一种新型资源由没有用途到其用途被发现、由供大于求到供不应求状态必经的阶段。[1]但是，一方面，必经阶段并不意味其要长期持续存在，更不意味着有利于资源的开发利用。

　　摘要：中国城市地下空间资源目前处于近乎“公地”的状态，其产权模式选择过程中，不能仅仅依据有关公共资源治理的国家集中控制、私有化或者自主治理的任何一种理论，而应该考虑其具体特征。在考虑其属于可耗竭自然资源的属性、开发利用中的强竞争性和中国自然资源产权制度的基础上分析得出，选择国家所有制是中国城市地下空间资源产权模式必然的、理性的、可行的选择。在国家所有的情况下，具体应该由政府代替国家，作为所有者代表，行使占有权和支配权，并对使用权、收益权、处置权做出相应规定。

　　关键词：城市地下空间,自然资源,产权

　　引言

　　勒特·哈丁（GarrettHardin）在其有关公共资源治理的经典文章中早已阐明，如果不加限制的由许多人共同自由使用一种经济资源，这种资源很快将枯竭，即所谓的“公地悲剧”（TheTragedyoftheCommons）问题。[2]一方面，由于权属关系不清，中国许多城市已经引起了围绕城市地下空间的矛盾纠纷，城市地下空间开发也大多是浅层的、相互割裂、各自独立的破坏性开发。另一方面，中国正处于快速城市化过程当中，所以，相对于西方国家城市规模已经基本稳定、城市建设已经基本停滞的状态来说，在开发利用城市地下空间资源上，中国是具有某种“后发优势”的。但是，中国城市地下空间在目前的产权状态下很难实现与地表土地统一规划、协调发展，无法充分利用在开发城市地下空间上的“后发优势”。因此，选择一种科学合理的产权模式，尽快使城市地下空间摆脱“公地悲剧”的风险，显得相当必要。所以，本文试图立足于城市地下空间自身特性、考虑中国自然资源产权制度特征、参考国外城市地下空间资源产权制度的基础上，提出中国城市地下空间资源科学合理的产权模式。

　　1公共稀缺资源治理理论与中国城市地下空间产权选择的思路

　　1.1公共稀缺资源治理理论关于产权模式选择的论述

　　产权理论对于公共资源治理的研究，始自勒特·哈丁（GarrettHardin）1968年发表在《科学》杂志上的文章中提出的“公地悲剧”（TheTragedyoftheCommons）问题。哈丁构想了一个“对所有人开放”的牧场。然后从理性放牧人的角度通过分析认为，由于放牧人从自己的牲畜身上得到直接受益，而只承担放牧造成的成本的一部分，结果，每个放牧人都有增加越来越多的牲畜的动力。其结论是：“这是一个悲剧。每个人都被锁定进一个系统。这个系统迫使他在一个有限的世界上无节制的增加他自己的牲畜。在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求自己的最佳利益，毁灭是所有的人趋之若鹜的目的地。”①这意味着只要许多人共同使用一种稀缺资源，这种资源就会很快枯竭。

　　公地悲剧产生的主要原因就在于从产权角度来看，其属于“公地”，因此，解决公地悲剧的切入点，一般也是从产权入手的。到目前为止，已有文献中的治理方式可归结为三种：

　　1.1.1国家集中控制

　　这种方式认为一个外在于经济体自身的强权机构对解决公地悲剧问题必不可少，所以，提出对于绝大多数自然资源实行中央政府集中控制的观点。

　　哈丁在其著名论文发表十年以后又说：“在一个杂乱的世界上，如果想要避免毁灭，人民就必须对外在于他们个人精神的强制力，用霍布斯的话说就是‘利维坦’，表示臣服”。除了哈丁以外，海尔布罗纳（Heilbroner，1974）甚至认为“铁的政府”，或许是军事政府，对现实生态控制是绝对必要的。[3]而爱伦费尔德（Ehrenfeld，1972）的看法则较为温和，认为如果“人们不能期待死人对维护公共地的兴趣，那么，就需要由公共机构、政府或国际权威实行外部管制。”[4]

　　1.1.2私有化方式

　　这种方式的提出者主要是以科斯、诺斯等人创立的新制度经济学产权学派，与国家集中控制的思路恰好相反，他们认为在解决公地悲剧问题上有效的产权模式应该只有私有产权制度。

　　实际上，在新制度经济学产权理论那里，认为产权就应该是私有产权。在德姆塞兹、约翰逊（Demsetz，1967；Johnson，1972）等人眼里，凡是资源属于公共所有的地方，应该强制实行私有财产制度，才是唯一的、也是有效的出路。[5][6]

　　1.1.3自主治理模式

　　这种模式的代表人物是2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆（Ostrom），她认为：“无论是中央集权的倡导者还是私有化的倡导者，都把制度变迁必须来自外部并强加给受它所影响的个人，作为中心信条。”但是，由于二者结论截然相反，所以：“如果一种主张是正确的，另一种就不可能也是正确的。”从而对原有观点进行了质疑。实际上，奥斯特罗姆甚至对公地悲剧本身提出了质疑：“共同拥有公共池塘资源的人们将不可避免的跌入陷阱并不能自拔，我不同意这一假设，而我认为个人把他们自己从各种不同的困境中解脱出来的能力因环境的不同而不同。”在此基础之上，她分析了在不完全私有化，也不实施政府的集中控制，公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约的可能性，并结合大量实际案例，设计了公共资源自我治理的几个原则。[7]除了奥斯特罗姆，从经验上研究公地悲剧问题的自主治理案例也不断出现。[8]

　　1.2三种模式评析与中国城市地下空间资源产权选择应考虑的因素

　　在治理公共资源的三种产权模式当中，在自由获取导致资源过度开采使用情况下，由政府统一确定开发利用方案，并督促加以执行，是一个较为合理的选项。现实中许多国家在自然资源控制上这种方式也显示出其效力。但问题是，持这一观点的学者把“利维坦”看做是解决公地悲剧问题的唯一方式，是有所不妥的。因为国家政府集中控制方式的有效性，与政府获取相关信息的准确与否、开发利用资源方案的科学性、方案执行的力度、监督能力以及对违反者的惩罚能力等诸多因素紧密相关，这些因素又与资源本身的特性以及其所在国政府的特征相关。因此，政府集中控制应该是选项“之一”而不应该是“唯一”。与国家集中控制的思路类似，对于公共资源实行私有制，对于一些特定资源也是可行选项。但是，试图一刀切的把私有化作为公地悲剧最终的、唯一的出路，是不可取的。正如考林·克拉克（ColinClark，1980）早就指出的那样：“消解海洋渔场资源中的‘公地悲剧’，已被证明是特别困难的，因为在那里确立个人的财产权利事实上是不可能的”。

　　自主治理模式因环境等因素不同而公共资源治理模式不同的思路相对于前面两种思路，是有很大进步的。而且，奥斯特罗姆在其“多中心治理之道”中结合大量的实际案例，设计了公共资源自我治理的几个原则。但是，除了有关这种研究缺乏动态分析、止步于静态框架描述的批评，奥斯特罗姆也从来没有把自主治理作为唯一的公共资源治理手段。

　　所以，到目前为止，这三种方式虽然从各自的角度阐明了其在解决公地悲剧方面的必要性和优势，但是，三种方式都存在各自的缺陷和问题，没有一种方式无论在理论上还是在实践上能够占绝对优势。实际上，除了公共性以外，不同的公共稀缺资源在自然存在状态、使用时的物品属性以至使用者本身特征等多方面存在差异，把所有这样存在差别的公共资源看作无差别的“公地”，然后试图寻求一种一劳永逸的解决方式的思路本身就存在问题。王学山、吴豪、李保民、朱天明（2006）学者的研究也表明，公共资源的产权模式选择不应局限于某一种模式，而应该考虑具体情况而定。[9]

　　因此，中国城市地下空间资源的产权模式选择，除了考虑其公共性以外，应该具体放到中国大环境下，考虑城市地下空间资源的特性、中国的制度环境的基础上去分析确定。具体来说：

　　第一，城市地下空间资源是一种自然资源。资源属性上，城市地下空间是一种自然资源，自然资源由于其一些自身特性，不同产权模式对其开发利用有不同的影响。所以，在其产权模式选择上，要考虑作为一种自然资源，为了其更好的开发利用，需要在产权模式选择上注意的问题。

　　第二，城市地下空间是一种可耗竭的自然资源。从开发利用的可持续性角度而言，城市地下空间是一种不可更新的、可耗竭的自然资源。

　　第三，城市地下空间资源开发利用上的强竞争性。城市地下空间相对于一般经济资源，在开发利用上具有强竞争性，这种不同于一般资源的特征，必将影响到其有效的开发利用，也在产权模式选择上应该予以考虑。

　　第四，中国自然资源产权制度模式。在制度环境角度，城市地下空间产权模式选择应该考虑中国自然资源产权制度模式。产权在实质上是人与人之间的关系，要使一种产权模式处于稳态，就要求各个主体围绕资源的权责关系达成共识，这种共识的达成要求各方具备围绕该资源的权责关系的共同知识和信息，共同知识的具备和信息的获得方式一般会有两种：一种是长期的互动磨合，另一种是政府的法律法规等强制性的实现。在长期的历史实践中，中国已经形成了一整套围绕自然资源的产权制度，这些制度已经通过磨合和政府的长期推动，成为绝大多数人的共识。在城市地下空间资源产权模式选择中，参照已有的、类似资源的产权模式，有利于新模式更好地推广普及。

　　所以，中国城市地下空间产权模式的选择，应该综合考虑这些因素的要求和影响，做出理性的决策。下面就这些因素进行逐一分析。

　　2自然资源的特性对产权界定的影响

　　2.1自然资源的“自然”性

　　自然资源相对于其他资源如人力资源、信息资源、科技资源、社会资源（如权力）等来说，主要区别在于其“自然”性。即自然资源是没有掺杂任何人类生产或生活的影响，以其“天生”的状态存在的资源。在这种情况下，它作为人们生产生活的物质基础之一，且不论其归属权如何，不应该只能由某个、或某些个体从中获益，应该由绝大部分民众享有这种天赋资源带来的好处，以体现公平性。而在公平性角度，由政府出面对自然资源的开发利用进行指导或干预，更具可行性。

　　可以说，自从地球形成以后，地下空间就已经存在，在今天经济高度发达的城市，它已经成为一种稀缺的经济资源，其所带来的收益，在归属上也应该尽量体现其“自然性”。

　　2.2自然资源的外部性

　　一般情况下，自然资源不是孤立存在而往往是与多种生态环境及资源相伴而生的，如地表土地与地下的石油、煤炭等矿藏以及与地上的林木等等。这种情况下，一种资源的开发利用必将牵扯到其他资源的存在和开发。按照科斯定理，如果交易费用为零，只要产权界定明晰，资源的开发利用就会有效。但是，交易费用在绝大多数情况下，并不为零。因此，如果这种相互有着千丝万缕联系的自然资源，在权属关系上分属不同主体，在开发利用过程中必将存在正的或负的外部性，进而引发矛盾纠纷，不利于资源开发利用。尤其是城市地下空间资源，它作为一种“空间”，与地上空间相并而生，与地下水资源、石油资源等其他矿产资源紧密交融在一起，将其产权独立剥离出来，有一定困难。

　　2.3效率考量方面的特殊性

　　正因为自然资源往往与生态环境紧密相关而且其开发利用具有很强的外部性，所以，对于自然资源的开发利用，不能单纯的用产量去衡量其开发利用效率，而应该把生态环境问题放在首位，要求自然资源的产权界定应该尽量使其负的外部性最小化，从而避免较严重的生态损失。在一定条件下，要不惜牺牲一定的产量代价。而这种效率考量标准，在没有政府介入的条件下，是不可能达到的。所以，对于自然资源、尤其是绝大多数负外部性比较强的自然资源，一般都采取国有化的产权模式，即使是私有化，也往往是政府用资源税等政策严格干预下，实现国家对生态效益追求与私有产权主体对经济效益追求的激励相容，从而使自然资源的合理开发利用和保护生态环境成为产权主体的理性选择。

　　2.4开发利用的长期性。

　　一方面，自然资源开发利用的经济周期一般相对比较长，这就要求开发利用者具有开发利用的长远眼光和承担很长时间内不确定性带来的风险。另一方面，自然资源的开发利用，不仅仅是当代人之间的利益格局分配问题，而且事关当代人和后代之间围绕某种自然资源的利益分配问题。由于后代人的缺位，在这二者之间，当代人往往处于优势。因此为体现代际公平，保证资源的长期可持续利用，只有国家、政府有可能作为未来人的代理人，对当代人的资源开发利用作出限制。这在一定程度上要求自然资源的开发利用国家干预的必要性。总之，自然资源具有的这些特征，意味着对于自然资源，纯粹的私有化不利于体现社会公平性（包括代内和代际公平），不利于生态环境保护和避免不同主体间的利益纠纷，不利于其长期开发利用。②因此，对于自然资源的产权关系，一般要么直接由国家所有，要么在私有条件下国家对其开发利用进行干预。

　　实际上，自然资源归国家所有的问题，是“存在于人类几乎一切经济制度形态之中，所不同的只是其范围，比重和功能形态”。[10]作为社会主义国家，前苏联在1917年的《土地法令》规定土地、矿山、水流为国有，而到20世纪90年代苏联解体以后，俄罗斯新法律规定自然资源可以私人所有，但那时仍然规定大陆架资源、领水以及俄联邦海洋经济区等，都属于构成联邦专有财产的客体的物之列，不能成为私有化对象。[11]而作为资本主义国家的代表，美国联邦政府仍然是最大的土地所有人，大多数的森林和草地也归联邦所有，而且拥有联邦所属土地下方的所有矿产资源。另外，随着水资源的短缺，也开始把水资源所有权收归国有。除了美国以外，在加拿大、德国、日本、英国等西方发达国家，自然资源都不同程度的归国家所有。绝大多数发展中国家，如玻利维亚、巴西、智利、印度尼西亚、马来西亚、秘鲁和泰国，森林、矿产等主要自然资源，都是归国家所有的。[12]

　　对于国家或政府不拥有所有权的自然资源，一般政府通过多种方式加以干预，干预手段一般有这样几种：第一，税收方式。出于对自然资源的适度开采和自然资源带来收益分配的公平性，税收工具是政府在不拥有自然资源产权情况下，常用的对其开发利用进行干预和引导的手段之一。第二，政府直接参与投资开发。政府参与自然资源的开发投资，无论是以合资、合伙、还是支付股票权益的形式，在现实中很普遍，尤其是在发展中国家更是如此。第三，价格管制。在一定管辖权内，资源价格（例如英国和英属哥伦比亚的天然气）受到作为唯一购买者的政府机构的管制，这种管制把价格与自然资源的经济租联系在一起，试图把经济租从企业或者政府那里转移给广大消费者。第四，开发权的定量管制。为限制自然资源的过快浪费型开发利用，一般在合意的开发速度和规模方面作出明确规定。这在石油输出国组织等产油国表现得非常明显。[13]

　　总之，不管是发达国家，还是发展中国家，考虑到自然资源的特殊性，从直接拥有产权到各种干预措施，加强对自然资源的控制是所有国家的共性。

　　3我国自然资源产权制度现状

　　新中国成立以来，我国自然资源产权制度一直处于变动之中，到今天市场经济体制建设十几年以后，可以把我国现在的自然资源产权制度总结如下：

　　3.1在归属关系上实施公有制

　　根据所有权主体的不同，自然资源所有权可以分为三类：国家所有权、集体所有权和个人所有权。从前面对我国自然资源产权制度历史变迁的分析中可以发现，在所有权方面，我国实行矿藏和水流的国家单一所有制，而对于土地、森林、山岭、草原、荒地和滩涂等自然资源实行国家和集体所有。③在我国，基本上没有完整意义上的自然资源个人所有权，只存在某自然资源个别部分的个人所有权。如：个人承包集体的荒地植树造林，而取得该森林林木的所有权，但却不包括林地的所有权。在个人承包的草原上种草，取得草场的所有权，但却并不包括草地的所有权。[14]这种所有制形态一方面来自于社会主义意识形态的需要，另一方面也是许多自然资源本身的要求。

　　3.2使用权主体多元化

　　无论是国有的还是集体所有的资源，都可以为符合条件的主体使用，从而确立资源使用权。从现有的法律法规来看，除了出于更好的开发利用自然资源考虑，对开发使用的经济主体从技术、资金、规模等层面限制以外，对于使用主体没有其他方面的限制和要求，符合法律法规要求的任何主体都可以参与开发使用自然资源。

　　3.3所有权一般不能交易，绝大多数使用权可交易

　　可让渡性是产权的主要属性之一，可交易性是可让渡性的核心。也正是产权的可交易性，使产权主体实现其围绕资源享有的权利。但是，在我国，是杜绝自然资源所有权交易的。④“即使在公有产权内部国家与集体之间、集体与集体之间的产权变动也不能通过交易，而是通过行政行为进行。”[15]

　　与所有权不同，绝大多数自然资源的使用权是可以交易的：（1）规定了资源有偿使用许可制度。即绝大多数自然资源使用权需要有偿获得。这种资源使用权有偿获得的做法一方面约束了资源使用方过度滥用自然资源的行为，并使资源所有者获得相应的资源收益，有利于消除所有权主体虚置的现象；另一方面，为资源使用权的交易奠定了基础。（2）规定了资源使用权交易制度。在资源有偿使用的基础上，虽然对使用权的交易作了诸多限制，不同资源的可交易情况有所不同，但总体上我国开始许可资源使用权的交易。

　　我国自然资源产权制度等的这些特征，是在新中国成立以后，经过长期的探索和改革的结果，是基本上符合我国国情的。因此，是城市地下空间资源产权模式选择中必须考虑的因素。

　　4城市地下空间的可耗竭性与产权模式选择

　　城市地下空间是一种可耗竭资源，这是因为：第一，无论是作为一个国家还是作为一个城市，城市地下空间资源的总量是有限的；第二，城市地下空间循环重复利用的难度相当高。所以，城市地下空间是一种可耗竭资源，而且在一定意义上，是一种不可更新的可耗竭资源。对于耗竭性资源，其特征表现为：（1）只要资源正在被使用，其存量就会不断减少；（2）在一定时间内，其存量不会增加；（3）资源存量减少的速度是资源使用速度的单调增函数；（4）只有存在一定的存量，资源才可能被使用。因此，它们只能从自然中被摄取一次，每一次开发利用都意味着是在“耗竭性”使用。这意味着可耗竭自然资源的开发利用又不同于一般自然资源。因此，实际上代际之间的效率与公平问题在可耗竭资源上体现得更加明显。今天的不断开采和消费资源，相应地减少了后代可用的资源储量。如果继续下去，可耗竭资源终有一天会被消耗殆尽或者不值得进一步开发，而我们的后代将承担这种过渡开发利用造成的恶果。对于可耗竭资源的开发利用、尤其在考虑到其对生态环境等造成的外部性以及代际影响存在情况下的开发利用，科斯达德（Kolstad）和克劳特瑞莫（Krauthraemer）进行了实证分析，结论是市场决定的资源开采模式偏离了社会最优开采模式。⑤这也说明了对于可耗竭资源，由政府主导或参与开发利用的必要性。

　　因此，相对于一般自然资源，不可更新的可耗竭资源在产权关系上，更多的属于国家所有。前文已经提及，像美国这样典型的市场经济国家，其石油储藏量的20%、天然气储藏量的30%、煤储藏量的40%都属于国家。而绝大多数发展中国家通过宪法或其他法律手段，规定属于可耗竭资源的矿藏是国家财产的一部分，国家作为其保管者和实际所有者而发挥作用。⑥

　　5城市地下空间开发利用的强竞争性与产权模式选择

　　按照萨缪尔森对私人物品和公共物品的分类，如果一个消费者消费数量为X，则可供给所有消费者消费的数量就减少X，这样的商品被界定为是私人物品。而如果一个消费者消费X单位，并不会减少其他消费者的消费量，则该物品为公共物品。假设一个消费者增加的消费为△X，△X的增加导致该物品可利用量的变化量为△U。则如果用一个统一的表达式标示公共物品和私人物品：

　　△U=K·△X

　　其中K为一个倍数，当K=1时，该物品为私人物品；当K=0时，该物品为公共物品。如果该商品的总量为Q，有N个消费者，每个消费者的消费量相等且等于q，则如果该物品是私人物品，总消费将会是N·q=Q；如果该物品是公共物品，则总消费将是N·q=N·Q。

　　但是，如前所述，在城市地下空间开发利用过程中，为了安全，不同工程之间必须要留有一定的距离，距离的大小应该取决于城市地下空间开发利用的性质和技术水平，这意味如果一个主体实际占有了X量的地下空间，则可开发的地下空间存量减少量大于X。即在△U=K·△X式中，K>1。由此可以知道，城市地下空间的最终有效利用量为N·q，且N·q这种特性意味着：第一，城市地下空间在开发利用过程中开发主体越少、或者说空间分割的单元越少，开发利用率会越高。在极端情况下，整个城市地下空间只有一个主体统一开发成一个大的工程或利用空间，城市地下空间的利用率会最高。第二，城市地下空间开发的不同工程建间距约小，利用率会越高。在这两点当中，工程安全间距的大小主要取决于技术问题，因此，随着城市地下开发方面工程技术研究的不断推进，将会大大提高城市地下空间的利用率。而关于第一条，虽然一座城市的地下空间由一个主体统一开发成一个利用空间不太可能，但是，由政府出面，对整个城市的开发利用做出整体规划和决策，鼓励和要求单体建筑面积尽量扩大、不同工程应该相互协调、统一规划设计建设是可以做得到的。所以，从这个角度来看，强竞争要求在城市地下空间开发利用的权责关系上，给予政府较大的权利和责任是必要的。

　　6中国城市地下空间产权模式选择

　　6.1所有权

　　前面的分析说明，城市地下空间作为一种公共稀缺资源，其最优产权选择并不像新制度经济学产权经济学家们认为的，只有私有化一条路；也不一定是传统认为的国有化，而是要具体情况具体对待。而从前面的分析来看：

　　6.1.1作为一种自然资源，选择国有化是城市地下空间可行的选项之一

　　如前所述，城市地下空间作为一种自然资源，其“自然”性要求其所带来的收益应该体现公平性，不应该仅有少数人获益；自然资源开发过程的外部性意味着如果私有化，很难做到将外部影响的内部化；而自然资源开发利用的长期性和效率考量上的特殊性，说明只有国家政府集中统一管理和开发利用，才会达到相应的目的。所以，自然资源国有化的现象不仅在社会主义国家存在，而且在资本主义国家存在；不仅在发展中国家存在，也存在于大量发达国家；不仅在计划经济国家存在，也存在于市场经济国家。因此，对于我国城市地下空间资源来说，在归属关系上，国有化应该是合理的选项之一。

　　6.1.2作为一种特殊自然资源，选择国有化具有其他选择所不具备的优点

　　城市地下空间不仅是一种自然资源，而且是一种特殊的自然资源。这种特殊性一方面表现在其可耗竭性上；另一方面表现在其强竞争性上。可耗竭性意味着其开发利用上代际公平的重要性进而需要对其开发利用进行统一规划管理；强竞争性意味着对城市地下空间进行统一规划和开发利用，效率会更高。所以，选择国有化，对于城市地下空间这种特殊的自然资源来说，将比其他形式更具优势。

　　6.1.3参照中国自然资源产权制度，国有化是我国城市地下空间的必然选择

　　目前，我国的自然资源在所有关系上只实行公有制，要么属于国家（全民所有）、要么属于集体，没有其他形式。因此，选择公有制是城市地下空间的必然选择，也是符合中国实际、有利于城市地下空间开发利用的理性选择。因为：

　　（1）选择公有制符合社会主义基本经济制度的要求。社会主义公有制是社会主义社会区别于其他社会形态的最主要的标志之一，是社会主义经济制度的基础。城市地下空间资源作为与土地、森林、矿藏类似的重要生产资料，应该实行公有制。

　　（2）选择公有制符合公众主流意识形态的要求。意识形态在马克思那里：“是一定阶级社会结构中与经济基础相适应的‘观念的上层建筑’。……意识形态的本质只能是对经济基础和政治制度的反映”。[16]经过长达六十几年的建设，社会主义制度已经深入人心，对于城市地下空间这样的新型稀缺自然资源的产权归属，选择公有制不仅是社会主义制度本身的要求，也是广大人民群众的共识。新制度经济学虽然是从纯经济学的角度理解和阐释意识形态的，但也认为意识形态是“由相互关联的、包罗万象的世界观构成”，[17]实际上就是绝大多数人的“共识”。新制度经济学认为这种“共识”，作为一种非正式的制度安排，会起到降低交易成本的作用，具有经济功能。所以，即使从新制度经济学的角度来分析，选择公有制也是符合意识形态要求的。（3）选择公有制有利于城市地下空间更好的开发利用。一方面，根据诺斯的理论，意识形态能够节约交易费用，即“意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处的环境，并被一种‘世界观’导引，从而使决策过程简单明了”。⑦也就是对于城市地下空间资源的产权选择来说，推进公有制将简单易行、代价或成本低廉，有利于其开发利用。另一方面，对于自然资源的开发利用，我国在公有制条件下，已经形成了一整套完善的制度体系，城市地下空间公有化以后，很容易纳入到这个体系当中，进行良好的运作。所以，公有制将有利于更好的开发利用城市地下空间。

　　总之，公有制是我国城市地下空间资源的必然选择，至于是国家所有还是集体所有的问题上，由于城市地下空间处于城市，参照城市土地形式，城市地下空间也应该属于国家所有。

　　所以，无论从哪个角度来说，选择国家所有制，是中国城市地下空间资源产权模式必然的、理性的、也是符合实际而可行的选择。在国家所有的情况下，具体应该由政府代替国家，作为所有者代表，行使占有权和支配权。

　　6.2使用权

　　阿尔钦指出：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关系它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，……产权最重要的不是归谁所有，而是由谁在使用”。⑧可见，对使用权的界定是自然资源产权界定的重要环节。

　　因此，对于城市地下空间资源，在国家所有，并由政府具体行使占有和支配权，从总体上对城市地下空间的开发利用进行统筹规划，制定规范开发利用制度和统一开发计划的情况下，为了拓宽开发利用渠道、提高利用效率，具体的使用权，可以参照城市土地资源目前所采取的措施，交由符合相关法律法规要求的任何主体去行使，政府代表国家对其使用行为加以监管和规范。也就是在维护自然资源国有属性的前提下，所有权和使用权可以分离，使用权主体可以多元化。

　　6.3收益权

　　从经济学角度来说，资源所有权的存在以实现经济利益和价值增值为目的，这种目的最终体现在收益权上。所以，收益权是所有权在经济上的实现。在所有权和使用权合一的情况下，资源的所有权主体就是资源的实际占有、支配和使用人，它集占有权、支配权、使用权和处置权于一身，因此，由于资源的使用而获得的收益，自然归资源所有者主体一人所有，罗马法中甚至把收益权归于所有权当中，没有收益权这项权能。但是，在所有权和使用权分离时，所有权主体对资源享有的权利，主要体现在收益权上。在资源的所有权和使用权分离情况下，使用权主体之所以获取资源的使用权，也是以经济利益为目的的，因此，也具有部分收益权。二者之间围绕资源的具体权责关系，则取决于使用权转移时双方作为民事主体在“意思自治、契约自由”条件下的讨价还价。

　　所以，国家作为城市地下空间资源的所有者，拥有从城市地下空间资源的获益中提取相应收益的权利。而作为城市地下空间具体开发利用的其它主体，也应该具有一定的收益权。

　　6.4处置权

　　处置权是指对资源、或其某项权能在事实上或法律上最终处置的权利，也就是资源所有权的消灭、转移或者使用权的转移等。资源所有权的处置权自然属于所有权主体。一般情况下，一种资源对其所有权主体没有任何财产意义时，所有权将会灭失或者被消灭。也就是前文中所分析的要么资源失去了所有用途，也就是资源已经不是“资源”了，要么资源相当丰裕，没有占有的经济价值。这种情况下，拥有资源对经济主体没有任何经济价值，就会放弃所有权。显然，正日趋稀缺的城市地下空间资源的所有权在目前不可能被放弃。

　　在市场经济条件下，流转或者说可让渡性是产权的主要属性之一，可交易性是可让渡性的核心。也正是产权的可交易性，使产权主体实现其围绕资源享有的权利。但是，在我国，是杜绝自然资源所有权交易的。“即使在公有产权内部国家与集体之间、集体与集体之间的产权变动也不能通过交易，而是通过行政行为进行。”⑨因此，城市地下空间的所有权，也不能转移。

　　前文已经提到，所有权和使用权的分离有利于城市地下空间更好的开发利用，所以，作为城市地下空间资源的所有者，对其使用权可以转移的，这也符合我国绝大多数自然资源目前的开发利用模式。对于获得使用权的主体来说，在法律法规允许的条件下，对使用权也应该有权进行二次转移。

　　7结论

　　总之，城市地下空间作为一种公共稀缺资源，其最优产权选择并不像新制度经济学产权经济学家们认为的，只有私有化一条路；也不一定是传统认为的国有化，而是要具体情况具体对待，本研究通过分析认为：第一，作为一种自然资源，选择国有化是城市地下空间可行的选项之一；第二，作为一种特殊自然资源，选择国有化具有其他选择所不具备的优点；第三，参照中国自然资源产权制度，国有化是我国城市地下空间的必然选择。而国外城市地下空间资源产权现状也是城市地下空间国有化的有力依据。所以，无论从哪个角度来说，选择国家所有制，是中国城市地下空间资源产权模式必然的、理性的、也是符合实际而可行的选择。在国家所有的情况下，具体应该由政府代替国家，作为所有者代表，行使占有权和支配权，并对使用权、收益权、处置权做出相应规定。我国有关城市地下空间资源产权制度的法律法规也基本上验证了这一结论。

　　注释：

　　①转引自埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》（中译本）.上海：上海三联书店，2000年，第11页。

　　②甚至有学者从国家主权和军事安全的角度阐述了自然资源国家所有的必要性。见邱秋：《中国自然资源国家所有权制度研究》，北京：科学出版社，2010，第32页。

　　③这可以在宪法第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”和第十条：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”的规定中直接得出。④这不包括利用采矿权开采的矿石、利用承包荒地种植的林木以及承包草原种植的牧草等，严格的讲，这些可交易所有权的资源已经不是严格意义上的自然资源。

　　⑤转引自[美]阿兰·V·尼斯，詹姆斯·L·斯韦尼：《自然资源与能源经济学手册（第3卷）》（中译本），北京：经济科学出版社，2010年，第421-455页。

　　⑥邱秋：《中国自然资源国家所有权制度研究》，北京：科学出版社，2010年，第30-32页。

　　⑦[美]道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》（中译本），上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994年，第53页。

　　⑧阿尔钦：《公司管理和产权》，1969年，译文见《经济社会体制比较》，1991，（1），第53页。

　　⑨肖国兴：《论中国自然资源产权制度的历史变迁》，《郑州大学学报》（哲社版）1997（6），第20页。

　　参考文献：

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