农业经济论文集体建设用地流转与新农村建设的相关性

所属栏目：经济科学论文
发布时间：2013-12-05 16:26:00 更新时间：2013-12-05 15:32:59

　　新农村建设是我国在总体上进入以工促农、以城带乡、工农互惠的发展新阶段后面临的崭新课题，是时展的必然要求。党的“十八大”报告指出，要在“十六大”、“十七大”确立的全面建设小康社会目标的基础上，在农业现代化和社会主义新农村建设方面取得显著成效，并基本形成区域协调发展的新机制，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。

　　摘要：集体建设用地流转是农村土地产权制度改革的重要环节，加快新农村建设是全面建成小康社会宏伟目标的必然要求。本文在系统梳理中央有关集体建设用地流转与新农村建设的政策指引的基础上，通过问卷调查与相关性模型的构建，从实证与理论上揭示集体建设用地流转与新农村建设的相关性。研究表明，集体建设用地流转是影响农村改革发展目标实现的关键参量，深化促进集体建设用地流转，保护农民权益是新农村建设的必然要求，对新农村建设意义重大；正确处理集体建设用地流转中的相关问题和矛盾，是新农村建设中的重要内容。

　　关键词：新农村建设,土地产权制度,集体建设用地流转,相关性

　　一、导言

　　充分贯彻落实中央关于社会主义新农村建设和全面建成小康社会的奋斗目标，实现农业发展、农民增收和农村繁荣，深化促进集体建设用地流转是一道绕不过的坎。[1]因为推动农村集体建设用地流转有利于解决与“三农”相关的一系列问题：在资源配置方面，可以使一些闲置或低效利用的存量土地得到充分利用，承载更大的生产和生活空间，减少建设对占用农地的压力，保护耕地；在财产收入方面，有利于调整土地利用的规模结构和产业结构，增加农民及农民集体的财产性收入。

　　二、集体建设用地流转与新农村建设的政策指引

　　1.有关集体建设用地流转的政策指引

　　为了实现社会的协调和均衡发展，自进入新世纪以来，中央一直把加强社会主义新农村建设和解决“三农”问题作为施政的一大重点，把推进集体建设用地流转作为解决“三农”问题的一个重要措施。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国发〔2004〕28号）首次提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号）明确指出：“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”

　　2008年中央一号文件《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）第一次提出，要“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入。”随后，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）要求：“要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。”同年，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这不仅意味着今后集体建设用地使用权必须通过土地市场公开转让获得，也使得今后建设用地的供给主体由一个变为两个，进而实现农村集体建设用地与国有土地的“同权同价”。

　　党的“十八大”把解决好“三农”问题确立为全党工作的“重中之重”，并把实现城乡一体化作为解决“三农”问题的根本途径。在解决“三农”问题方面所确立的具体措施是：“加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”；“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。所有这些均包含着促进集体建设用地依法流转之意。

　　综上可知，目前国家层面的政策对集体建设用地流转是肯定的，相关政策是明确的。根据上述政策可以清晰地看出中央关于农村集体建设用地流转的基本制度安排是：集体建设用地流转必须符合规划，依法取得；并严格限定在村庄、集镇、建制镇建设用地范围内。

　　除此之外，近年来试点地方政府纷纷对集体建设用地流转作出了更为具体的支持性政策安排。如，安徽省政府颁布了《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，大连市政府颁布了《大连市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，成都市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》。2013年4月27日，广州市国土资源和房屋管理局根据《印发广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法的通知》（穗府办〔2011〕37号），起草发布了《<广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法>实施意见（征求意见稿）》，该《意见》在全国率先明确符合条件的集体建设用地可以公开出让出租，以及转让转租。这一系列的地方政府支持性政策，都不同程度的表达了一个制度思想，即农村集体建设用地使用权可以采取出让、转让、出租、转租、作价（出资）入股、联营、抵押等多种形式流转。

　　2.有关新农村建设的政策指引

　　社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的综合建设，最终目标是把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村。新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的崭新课题，是时展和构建和谐社会的必然要求。2005年10月11日党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，把建设社会主义新农村作为战略任务，根据建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，到2020年农村改革发展基本目标任务是：①农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；②现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；③农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；④农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；⑤城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；⑥资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

　　三、集体建设用地流转对新农村建设影响的调查分析

　　自试点地方进行集体建设用地流转以来，目前集体建设用地流转实践在我国农村地区已渐呈遍地开花之势。以集体建设用地流转为突破的农村土地产权制度改革，为农村改革发展注入了新的动力，也为农村经济社会的发展带来了新的契机。为深入揭示集体建设用地流转对新农村建设的实际影响，课题组于2010年1月至4月，就四川、重庆、山东、湖北、福建、浙江、江西、江苏、广东、山西、陕西、安徽、天津等13个省市的集体建设用地流转实践进行了调研，调研目的主要侧重于考察集体建设用地流转是如何影响农村改革发展目标的实现，共计回收731份有效问卷。从调研结果来看，集体建设用地流转主要在如下五个方面，对新农村建设具有重要的积极促进作用。

　　1.集体建设用地流转凸显农村土地产权二元问题，促进农村经济体制改革

　　中国的土地制度以所有权归属划分，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区土地大部分属于集体所有，形成了城乡土地产权的二元结构，即国有土地制度和集体土地制度两大部分。由此进一步形成了我国土地市场的基本格局：以建设用地为流转对象的城镇国有土地市场和以农用地为流转对象的农村集体土地市场，即城乡土地市场的二元结构。在经济发展初期土地资源较充裕的情况下，两种产权互不冲突，两个市场各自运行。而随着城乡经济的整体发展和城市化的不断推进，市场经济进一步完善要求资源要素的自由流动，城市和农村的界限不断变化与模糊，这种二元分割的土地制度中隐藏的漏洞也不断显化：农村和城市郊区范围内的集体建设用地该归属哪一级市场？由于制度规范缺失，集体建设用地隐性流转不断涌现。调研发现有78%的村民表明自己所在村存在集体企业用地流转给本村或村外企业的现象，有6成被调查者处于农村腹地，表明集体企业用地的流转现象遍布中国广大农村。

　　图1

　　集体建设用地隐性流转现象的蔓延与扩展，促使地方政府和国家纷纷展开集体建设用地流转创新的探索和试点，四川、山东、湖北、浙江、江苏、广东、陕西、安徽等大部分省制定了地方集体建设用地流转暂行法规，国家从政策层面上也肯定了集体建设用地流转和城乡一体化的建设用地市场。2006年3月27日国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号），肯定了集体土地进行使用权的流转试点，明确要求今后要“稳步推进集体非农建设用地使用权流转试点”。这些对完善农村土地产权制度，促进城乡一体化的经济体制的建立和完善具有关键意义。

　　2.集体建设用地流转增强农民产权意识，促进农民权益保护

　　在集体建设用地流转被调查的731名集体成员中，有260人认为集体企业用地归国家所有，有221人认为集体企业用地归村委会所有，二者占了总量的66%。而近半数村民认为宅基地归自己所有。这其中原因，一是村规民约和传统封建思想使然，而更重要的，是国家在集体土地产权关系方面宣传力度不够，反映出村民对产权关系认识不清。

　　图2

　　而随着集体建设用地流转范围的扩大，在流转收益的分配问题上，调查则显示出了农民关于流转收益权的意识在增强。在集体建设用地实际流转方式上，出租方式占总调查的55%，而在农民意愿的流转方式上，出租方式只占36%，选择土地入股分红和双方联合经营方式占到总数的57%。将土地入股以分得红利，或者双方联合经营共同分享利润，体现了农民参与土地产权分配的意识，农民在分配中可以获得双份收益：一是在工厂中打工的收入，一是联合经营或土地入股分红的收益。

　　图3

　　由此可见，农民在不断接触集体建设用地流转的过程中，虽然对国家的土地产权制度的认知还不清晰，但基本的产权意识已经树立，已懂得自觉维护自身产权利益。今后随着集体建设用地流转体制的建立，土地产权制度将更为完善，有利于农民进一步认识土地产权关系，有利于促进农民权益保障。

　　3.集体建设用地流转提高农民收入水平，促进农民生活环境改善

　　调查显示，集体建设用地流转使农民收入水平和生活环境较流转前有所提高。收入水平和生活环境基本没变及其以上层面的样本量分别占到了总样本量的95.9%和91.4%，而只有极少比例的村民认为，收入水平和生活环境下降了。

　　图4

　　就收入水平而言，一方面，在流转后的乡镇企业工作可以按月获取工资；另一方面，可以从企业逐年支付给村集体的租金中获取属于自己的份额，或者可以按照股份分享企业的经营利润；同时，可以继续务农，获取作物收成方面的收益。从上图中看到，认为收入水平下降的仅26人。

　　就生活环境而言，村集体获取的部分年租金，可以用于村镇公共基础设施和公益事业设施的建造、翻新、维修，还可以给村民提供医疗、养老等方面的社会福利保障。虽然全国各地经济发展水平和具体政策实施力度各有不同，但是在宏观经济整体持续向上的大背景下，绝大多数集体企业用地流转，都会给村民的生活带来良性转变。但因乡镇企业的存在可能会给村庄带来污染，这种负效应和因流转收入带来的生活环境改善的正效应少量抵消，故出现了生活环境变差的农民高于收入水平变差的农民。虽然可能存在收益分配不均、环境污染等现象，总体而言，集体建设用地流转对增加农民收入和改善农民生活环境是正面效应。

　　4.集体建设用地流转决策过程彰显民主化，促进农民民主权利实现

　　调查显示，近4成集体企业用地流转，由全体村民大会投票，并由三分之二人数表决通过。在全部643名本村有集体企业用地流转的被调查者中，有37%共计236人表明该村集体土地流转的决策是公开公正的，经过全体村民和村民代表表决的占总数的58%。

　　图5

　　可见在集体建设用地流转的过程中，过半数的流转决策都是由村民群体作出的。在经济发展的背景下，流转项目的增加促使农民参与民主决策的内容和次数都实现了突破，有利于农民更好的掌握民主程序，提高决策水平，维护自己的民主权利。

　　5.集体建设用地流转盘活农村土地资源，促进农村可持续发展

　　集体土地包括农用地和建设用地两部分，在土地流转制度尚不完善的情况下，集体土地不仅不能和国有土地互相流转，而且在集体土地市场内部的流转也受到重重限制。集体建设用地在当前的制度下只有进入机制，缺乏转让和退出机制，这使得一宗土地一旦成为集体建设用地，便沉淀下来为单一主体使用，集体企业用地只能由本村集体使用，宅基地只能由本村居民使用。一方面大量的人口、生产企业和城市发展需要建设用地，一方面大量的集体建设用地因被限制流转处于闲置，这对土地资源稀缺的我国来说是一种巨大的浪费。

　　图6

　　从调查数据可知，在被调查的集体建设用地转让前，有47%的土地为村民的责任地；其次有25.7%的土地为闲置宅基地；其它按照乡（镇）村办企业厂房用地、村委大院和晒谷场等用地、机动地、其他土地，依次少量递减。即有四分之一的流转来源于闲置宅基地，有半数的流转来源于利用效率不高的各类建设用地。

　　可见集体建设用地流转对盘活农村土地资源具有显著的作用，这对土地资源稀缺的我国来说是提高土地利用率的良好契机。土地是农村最大的资源和资产，通过流转盘活土地资源，对促进农村建设和发展将大有裨益。同时，调查还显现出有近半数的流转用地来源于农用地，这与我国严格保护耕地资源的国策相悖，是流转制度建立过程中必须严格限制的方面。但可以预见，若能建立健全的集体建设用地流转制度，集体建设用地的流转成本将会小于农用地转用的成本，则可减少一部分非法转用农地的现象，吸引更多的人来开拓闲置集体建设用地，促进土地资源的良性循环和农村的可持续发展。

　　四、集体建设用地流转与新农村建设的相关性模型解释

　　（一）集体建设用地流转与新农村建设的内在逻辑

　　从集体建设用地流转对新农村建设发挥积极促进作用的五个方面来看，二者之间存在着清晰的内在逻辑相关性。

　　1.加快推进集体建设用地流转是新农村建设的内在诉求

　　集体建设用地流转对于促进城乡一体化经济体制改革、保障农民权益、提高农民收入水平和生活环境、体现农民民主权利、盘活土地资源促进农村可持续发展，都具有重要的意义。加快推进集体建设用地流转，建立健全集体建设用地流转制度，有助于加快建设社会主义新农村和农村和谐社会目标的实现。

　　2.新农村建设须妥善处理集体建设流转中的相关问题和矛盾

　　集体建设用地流转对新农村建设意义重大，农村集体土地的产权归属、农民土地产权意识的提高与土地权益的保护、农民收入与生活环境的改善、农民民主权利的体现、农村闲置土地资源的盘活等相关问题与矛盾是新农村建设与集体建设用地流转关联度中的重要内容。妥善处理集体建设用地流转中的相关问题和矛盾，是新农村建设面临的必然响应。

　　（二）相关性模型的构建与解释

　　1.相关性模型的构建

　　农村改革发展的六项目标任务是实现新农村建设的重要途径和内容，可以将其看成是影响新农村建设的六项因素。将影响新农村建设的六项因素用一定的参量表现出来，按相互关系列出数学方程式或其他数学表达式，就可将其相关性表现得更为清晰，即相关性模型。

　　用待定参量的函数表示新农村建设成果称为目标函数。即设目标函数Y，为农村改革发展目标，即新农村建设。设影响参量为Xi，包括实现目标的六项主要内容，即经济制度X1，农业综合生产能力X2，农民收入水平X3，农民民主权利X4，农村社会管理体系X5，农村可持续发展能力X6等。

　　则目标函数可表示为：Y=f（X1，X2，X3，X4，X5，X6）

　　在经济制度X1中，对于农村最重要的就是土地制度，对于构建城乡一体化的土地制度来说，集体建设用地流转制度是最为关键一环。

　　进一步细分，设城乡统一的土地制度为N，设影响参量：土地所有制n1，城市建设用地使用制n2，农用地使用制n3，宅基地使用制n4，集体经营性建设用地使用制n5等。则：N=g（n1，n2，n3，n4，n5）；

　　用土地制度来代表经济制度对新农村建设的影响，则：Y=f（g（ni），X2，X3，X4，X5，X6）；

　　设X3=h（ni），X4=j（ni），X6=k（ni），可得Y=f（g（ni），X2，h（ni），j（ni），X5，k（ni））。

　　通过调查分析各类土地产权制度的内容，便可以得到它与新农村建设之间的关联度。

　　2.相关性模型的解释

　　相关性模型Y=f（g（ni），X2，X3，X4，X5，X6），表明经济制度X1、农民收入水平X3、农民民主权利X4、农村可持续发展能力X6等都与土地制度N=g（ni）有直接关系。即通过这一相关性模型，我们可以看到新农村建设的农村改革发展目标与城乡统一的土地制度，关键是集体建设用地制度，有着千丝万缕的密切联系，土地所有制、城市建设用地使用制、农用地使用制、宅基地使用制、集体经营性建设用地使用制等对农村改革发展目标的实现都具有重要影响，其中最为关键的参量是集体建设用地制度，建立健全集体建设用地流转制度是当前农村土地制度改革的紧要任务。促进集体建设用地流转，建立健全集体建设用地流转制度，将加快建设社会主义新农村和构建农村和谐社会目标的实现。五、促进集体建设用地流转加强新农村建设的建议

　　从试点地方集体建设用地流转的现实，以及集体建设用地流转与新农村建设的内在关联来看，未来积极稳妥的推进新农村建设还需在以下几个方面着力。

　　1.加大农村土地产权知识的宣传力度

　　针对农民土地产权意识还较模糊，法定土地产权关系不清的状况，国家应加大宣传力度，普及土地产权法律知识。掌握国家法律规定的土地产权内涵和产权关系，是维护土地产权的基本点，也是顺利推进土地制度改革的基础。农民要成为新农村的主人，就必须掌握自己最大的资源——土地的权益，依法利用土地是保障农民权益的根本。

　　2.加强规划控制，保障耕地资源

　　针对部分集体建设用地流转来源于农用地的状况，应加强利用规划进行控制，坚守18亿亩耕地红线。集体建设用地流转可能带来的问题之一，是在利益的驱使下，部分集体和农民违反用途管制制度，非法将农用地转为建设用地以谋取利益。这对我国耕地资源紧缺的状况无疑更为不利。非法转用和耕地保护成为尖锐的矛盾，可能导致集体建设用地流转改革受阻，流转的正面意义受到质疑。

　　解决这一矛盾是集体建设用地流转与农村改革目标正向关联的重要一环。有效的手段是应加强规划控制，集体建设用地应纳入县级规划和土地供应计划，对来源非法的集体建设用地严格把关，限制其在市场流转的合法性，大大提高其流转成本。

　　3.正确处理收益分配，避免影响和谐农村建设

　　针对集体建设用地流转收益扩大的同时收益分配不均，收益分配部分由个别团体或个人决策的状况，要制定完善的收益分配配套制度。收益权是产权的重要权能，流转收益分配不公平、不公开，既损害农民权益，又影响农民参与制度改革的积极性，最容易形成农村社会矛盾，影响和谐农村的建设。流转收益分配的公平、公开和公正问题，是集体建设用地流转与农村改革目标正向关联的另外重要一环。应当允许各地根据实际情况，制定地方集体建设用地流转收益分配制度，保证农民权益得到合理体现。