浅析我国城市社区自治的问题及对策

　　社区是社会的细胞,社区和谐是社会和谐的基础。社区要和谐,发展社区居民自治是必然的趋向和选择。所谓社区自治,其基本涵义是指社区居民对社区事务的自我管理,以及在社区生活和社会交往中的自我教育、自我服务。社区居民自治既是搞好城市管理和建设的需要,也是社区居民的需要。为此,党的十七大报告指出,要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度。近年来,围绕转变政府职能,在培育社区自治方面做了一些积极的探索与实践,并取得了一定成效。但不能否认,就各社区目前整体状况来看,自治功能还没有得到充分发挥,有些问题有待研究解决。

　　一、我国城市社区自治中存在的主要问题

　　党的十一届三中全会从根本上改变了我国社会历史发展的进程,也开启了我国城市基层治理方式的改革历程。经过改革开放三十年的实践探索,我国城市社区自治建设取得了显著的成果,但同时也面临着一系列亟待破解的难题。

　　一是社区治理的法律法规建设滞后,无法实现有效的指引和明确的规范。虽然我国1989年就颁布了《中华人民共和国城市居民委员会

　　组织法》,规定居委会是群众性自治组织,但该法规定的居委会的性质、职责、任务、产生程序、运行机制等与现实有较大差异,在实际

　　工作中很难操作。同时,相关的配套法律和实施细则很少,因此,法律上赋予居委会的自治权力在实践中难以真正体现,这就在很大程度上影响了社区自治主体的发育。

　　二是社区行政化倾向仍然存在。根据法律规定，社区居委会的职能可概括为六大方面:政治整合、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助、民意表达。但实际上社区居委会实际所承担的工作远远大于法律的规定。政府派出机构及其相关的职能部门，有意无意地把居委会当成自己的下属机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担。许多行政职能部门以“工作进社区”为名，轻易地把自己承担的职能延伸进社区，将社区居委会当成部门的触角，随意地将工作任务和考核指标下达到社区。这些大量的额外工作，使社区整天疲于奔波甚至还无法按要求难以完成，往往就忽略了其本身的职责即法律规定的公共事务的自治和民主管理，形成了“突击性工作经常干，经常性工作突击干”的现象。居委会工作范围因此严重“膨胀”，大大超出了其职责范围和承受能力。其后果是导致社区的各种矛盾日益增加,难以调动社区成员的积极性,更为严重的是将社会资源挪用为国家行政资源而严重地削减了社区建设所需的各种社会资本。

　　三是居民与社区居委会之间缺乏信任。从法律上讲,社区居委会是基层群众自治组织,应当积极表达居民意愿,维护居民利益。近年来,居委会组成人员已逐渐实行直选,使居委会扩大了权力合法性基础,获得了居民一定程度的认可。但由于直接选举在一些地方流于形式,居委会的权力很大程度上仍源于政府,而不是居民的授权,加上财物等资源仍主要来自街道办事处,所以居委会绝大部分工作是部署和组织完成政府下达的各项任务,而为居民提供社区公共物品和社区公共服务远远不够,导致居民对其认同度不高,造成信任感缺乏,许多居委会也习惯把自己看作是政府机构的“代理人”,而不是居民代表,因而在社区成员与居委会之间难以建立充分的相互信任。

　　四是社区居民的参与意识淡薄。社区居民既是社区治理的客体,又是社区治理的主体,没有社区居民的参与,社区自治就难以实现。目前我国城市居民的参与普遍不足,被动参与多,主动参与少,大多数社区居民对社区事务没有太多的热情,民主需求普遍不足。民主的动力来源于实际问题的解决和要求的满足,目前虽然单位制在弱化,但单位的许多功能仍不同程度地存在并影响居民生活,居民的诸多需求依然主要在单位内得到满足,而社区功能的单一无法满足居民多层次的需要,也无法吸引居民关注社区事务。

　　二、强化我国城市社区自治的对策与措施

　　城市社区自治发展中所出现的上述问题,有的是历史遗留问题,有的是发展中出现的新问题,这些问题既制约着社区自治的深入开展和自治水平的提高,也制约着我国城市社区管理向公众化、社会化、制度化和规范化的迈进。那么应如何破解这些问题呢?

　　(一)加强社区治理的法律建设,明确各治理主体的法律定位。加快相关的法律制度建设,是实现社区自治的关键。随着社会主义市场经济体制的建立,城市化进程的加快,企业转换经营机制和政府机构改革的深入,现有的《居委会组织法》已不能适应形势的发展变化。因此,要通过立法,解决社区居委会的权限、职能界定、权利与义务,以及与各个方面的关系。另外,还要积极推进相关法律法规建设,确立其他社区自治组织的法律定位,如社区建设委员会、社区管理委员会、业主委员会、物业管理公司等,为社区治理提供必要的法规和政策支持。

　　(二)转变和理顺政府职能

　　转变政府职能,实现政府职能的规范运作,是发展居民自治的首要前提。转变政府职能,应坚持三项原则,即坚持“小政府,大社会”的导向原则、“以人为本、社区自治”的目标原则和“权随责走、费随时转”的操作原则;理顺三对关系,即街道办事处与居民委员会的关系,政府职能部门与社区居民委员会的关系,政府部门与社区**组织的关系;做好三方面工作,即第一,政府要下放社会职能,把应该由社区自治组织承担的社区自身管理职能剥离给居民委员会承担。第二,府要回收行政职能,回收应该由其独立承担的行政职能,如下派给社区居民委员会的行政性收费项目、行政数据统计项目等。第三,政府要规范行政职能。

　　(三)倡导和发展居民社区参与

　　发展社区居民自治需要有良好的群众基础,而民主、深入、广泛的社区居民参与是夯实社区居民自治群众基础的关键所在。目前社区建设和自治发展中的参与不足,严重影响到社区自治的群众基础,因此,必须采取有效的措施,积极倡导和发展居民社区参与。

　　1、培育居民的社区意识。加强宣传教育活动,营造共同关心、积极参与的良好的社区氛围,树立“社区是我家,建设靠大家”的社区意识。

　　2、规范制度化参与机制。居民委员会是居民社区参与最重要的制度化载体。要改变居民委员会的“准行政组织”的现状,改变其行政化的工作方式,确保其自治属性和核心自治组织地位。要以社区居民委员会为依托,通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度化参与机制,来实现社区成员广泛参与讨论和决定社区事务与社区公共权力运作的全过程,规范制度化参与,提高居民社区参与的民主程度和深入程度。

　　(四)培育和发展**组织

　　1、加强政府合理的培育和监管。政府应根据社区建设和社区自治发展的需要和现有条件,重点培育和扶持包括社区志愿者组织、社区互助组织、外来务工者协会等在内的社区**组织。同时,严格审核服务类社区**组织机构性质、运作计划、服务宗旨,考核和监督其在实际中的经营管理,通过政策的调控和奖惩,增强社区**组织的责任感和使命感,形成强烈的信誉感和竞争感,促使社区**组织的功能定位在社区服务上。

　　2、健全法律保障和居民监督机制。建立健全社区**组织管理的法律法规体系,研究和制定《社区**组织法》,以法律形式明确界定社区**组织的性质、职能、经营范围几权利与义务、进行法人注册的社区**组织的最低资本界限、市场进入条件,确认社区**组织的社会地位和社会责任。同时,建立社区居民评议社区**组织的制度,并使之规范化,建立起有效的居民监督机制,将居民的社区事务监督权进一步落到实处。通过居民的评议,对素质差、信誉低、服务能力不过关甚至违法乱纪的**组织,政府要尽快采取措施,加以整顿。

　　3、加快社区**组织人才的培育。加大对社区**组织从业人员社区服务意识的培育和专业素质的培训。加强职业道德教育,提高整个队伍的思想素质,端正服务态度,切实纠正行业的不规范行为;不断更新从业人员的知识,提高业务能力,改善**组织服务人员的学历层次和年龄结构,提高整个**组织的素质,以保证提供优良的服务。要特别加强对社区志愿者的组织和培训,设立上岗服务证书和核算服务工作量的制度。

　　参考文献：

　　1、《浅谈社区自治功能》，《湖南行政学院学报》(双月刊)，2008年第3期;

　　2、《基层群众自治的缘起与发展》，《科学社会主义》，2008年第3期。

　　3、《社区自治边界及其重塑》，《江南社会学院学报》，2008年6月第10卷第2期。

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