国家级法律期刊入选论文旅游资源开发法律问题研究

　　本文是一篇经济法论文范文，选自国家级法律期刊。期刊推荐　《法制与经济》杂志是由广西日报社主管主办的省级综合性刊物，创办于1992年。从2006年1月始，下半月刊改版为综合性学术理论刊物。本刊以宣传党的路线、方针、政策，推进改革，研究建设具有中国特色的社会主义问题，繁荣社会科学理论为宗旨。
　　摘要：近几十年来，旅游业在我国经济发展中显示出强势劲头，带来了丰厚效益，成为我国经济发展的重点产业。随着旅游业的发展，旅游资源开发对生态环境、社会文化、经济的影响倍受社会各界的关注。鉴于旅游资源在旅游业中占据基础核心地位，专家学者对旅游资源的研究不断深入。

　　关键词：旅游资源,法律保护,旅游资源开发

　　一、旅游资源的概念和内涵

　　我国现代旅游业起步较晚，上个世纪七八十年代开始国内学者从不同角度给旅游概念下定义。2003年颁布实施的《旅游资源分类、调查与评价》国家标准将旅游资源定义为：“自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。”旅游资源的内涵十分丰富，主要包含了以下几点：第一，旅游资源都是旅游活动的客体；第二，旅游资源具有吸引旅游者的功能以及旅游价值；第三，旅游资源能产生经济、社会、和生态效益；第四，旅游资源是复合型资源，不但包括人文历史资源还包括自然资源。

　　二、桂林市旅游资源开发利用中出现的问题

　　明代著名的旅行者徐霞客对桂林特有的喀斯特地貌做了介绍，从此桂林声名鹊起。桂林市对旅游资源的开发刺激了经济的发展，提高了人民的生活水平，但是在开发利用的过程中却出现了不合理的一面。

　　（一）旅游资源的过渡性开发

　　旅游资源有着地域空间、自然资源、环境承载量、生态系统承载量等因素的限制。开发商为了创收增收，没有对景区旅游资源进行科学合理的评估以及没有符合市场调研的情况下肆意扩大开发、扩张项目、对旅游资源进行超越容量开发。超越旅游资源开发直接产生负面影响，降低了旅游质量，造成恶性循环。比如，属于省级重点文物保护单位的桂林市平乐县榕津古榕景区及其建筑群原有的青石路面被含有现代气息的水泥路面取代，千年古榕也因为没有保护措施而遭到破坏；另外在少数民族聚居地，低于相对封闭，丰富，多元的传统文化得以保存。而旅游的开发使得这些地方由封闭走向开放，单纯走向复杂，不可避免地出现了传统文化与外来文化的对峙现象。在桂林龙胜县的少数民族聚居区域内旅游开发商为了迎合市场和游客的不当需求，对少数民族文化产品进行变质的包装，使少数民族文化精华失去了原有的文化内涵。这样强势的外来文化势必侵蚀了原有的少数民族风俗风情，极大影响了少数民族文化保护和发展的可持续性。

　　（二）旅游开发过程中忽视对景区生态环境的保护

　　生态环境的保护问题早已深入人心，我国已经把生态环境补偿机制纳入到深化经济改革的重要内容中。但是人们在享受旅游业带来的好处的时候，却忽视了对与旅游业相濡以沫的生态环境的保护，环境危机已经对旅游业的可持续发展构成严重挑战。漓江上游兴安县溶江镇黄柏江河段出现了非法采伐打捞河沙的现象，挖沙后遗留的鹅卵石随意堆放阻碍了漓江自然的泄洪、排洪，改变了原有的河道，阻碍水上的交通。另外，许多著名的风景名胜区为了盲目的追求利润，忽视对游客数量的限制加上各个景区缺少环保警示牌以及对游客环保宣传力度不够，游客在旅游过程中产生的大量废气和生活垃圾超越了景区生态系统的自净能力。景区内的水文、气候、土壤、动物、植被等受到严重影响，不利于旅游资源的可持利用。

　　（三）旅游资源的破坏

　　旅游资源的破坏是指因自然力或者人类活动对旅游资源所造成或者所实施的毁损行为。不可抗力的自然力如地震、火山喷发、洪涝灾害等对旅游资源的破坏不可避免，只能人为的减小损害的程度。人为的破坏则有以下几个方面：第一，因规划不合理，在旅游资源开发或者城市建设过程中对旅游资源产生建设性破坏的行为。桂林市限制城市楼房的高度就是为了防止楼层高度超过自然山峰高度，影响山水城市合理布局，避免破坏自然景观的协调性。另外一方面，在对旧城改造或者拆迁过程中文物时有被破坏的现象。第二，人类在生产过程中的对旅游资源的直接破坏或者污染破坏。类似于采石烧制石灰、没有污水处理设施将生活生产污水直接排到江河等这些生产行为对旅游资源的破坏都是直接的。第三，旅游活动中因管理不善导致旅游资源遭到破坏。人类大量的参与旅游活动，客流量超过景区承载量会加速旅游资源的破坏；旅游游客在旅游景区乱刻、乱画、乱丢垃圾等行为时有发生，同样给旅游资源造成了毁坏。

　　桂林市旅游资源开发过程中出现的几个方面还不能完全囊括旅游资源开发过程中所有的问题。例如，旅游资源的产权问题、旅游资源开发规划问题、旅游资源开发项目的审批问题等都属于迫在眉睫的研究内容。

　　三、旅游资源相关的法律制度现状

　　（一）相关资源保护法律制度

　　国家从不同角度对旅游业相关领域进行立法规范，其中对旅游资源的法律保护也逐渐形成了体系。这个体系主要由法律法规与技术规范两部分组成。

　　1.法律规范

　　第一，我国宪法中有关旅游资源的规定。我国宪法中第九条和第二十二条规定了国家保障保护自然资源与人文历史资源的合理开发利用和保护，禁止任何组织和个人侵占或者破坏。第二，全国人大制定的法律对旅游资源保护。对旅游资源保护的法律建设也在不断完善，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国森林法》等。第三、行政法规。由国务院根据授权制定的行政法规，这类法规主要表现形式为《条例》或《暂行条例》。例如，《自然保护区条例》和1988年国务院公布的《风景名胜区管理暂行条例》。像这类条例的出台填补了国家立法上的一些不足。第四、部门规章和地方性法规对旅游资源保护做出了详细规定，细化了旅游资源在开发、利用、保护、改善等活动过程的管理，能够因地制宜，充分发挥地方的特色和优势，主观能动的处理本地方的事务。

　　2．技术规范、行业标准

　　为了保障专业性的技术工作符合质量要求，科学规范，国家和地方制定的一些对特定主体有约束力或者强制性的标准或者准则。这些标准虽然不属于法律规范，但是很大程度上起到了约束作用，在处理某些专业领域问题的情形下是公认的规范。这类标准分为国家标准和地方标准、行业标准。我国2003年颁布实施的《旅游资源分类、调查与评价》就属于国家标准；行业标准《森林公园规划设计规范》等。

　　虽然这些法律法规的立法目的不是专门针对旅游法律关系，但是在实践过程中解决旅游法律问题的时候仍可以适用这些法律规范，这部分法律规范初步构成了我国旅游法律法规体系和基本框架。在保护我国旅游业发展方面提供了强有力的保障功能。

　　（二）旅游资源法律保护工作的缺陷

　　1．旅游资源立法不足

　　改革开放后，我国加强了法制建设，旅游业立法不断地完善，但是由于在具体实践中立法者对旅游资源内涵、科学价值的界定、开发模式的规范、行业管理、利益交叉、与相关法规的衔接等问题导致旅游资源立法工作出现不尽人意之处。首先，表现在自然资源和人文资源保护不平衡。因为对人文旅游资源的内涵、范围等要素的认识需要经过一个长期的过程，而我国自然资源的法律保护起步早，在各种法律规章中得到不断完善，在成效方面比人文资源保护甚好。其次，缺乏统一的全国性法律指导，立法形式单一。我国目前对旅游资源的法律保护散见于各类规章制度、地方性法规，唯独没有形成统一的全国性《旅游基本法》缺乏宏观上的指导。不同地区对旅游资源立法方面侧重点与进程都略有不同。地方性法规的出台更应该体现地方特色，但是从地方性法规中我们可以看出，大多没有考虑地方与民族特色，仅以已出台的法律法规作为蓝本，结果出台的法规都千篇一律，难以对本地区旅游资源的保护。

　　2．旅游资源法律保护与国际旅游业脱节

　　2001年入世给中国旅游业带来了前所未有的机遇和挑战。为了加快与国际接轨，制定与世贸规则相适应的法律任重而道远。第一，立法方面的缺陷。目前我国部分旅游法律法规内容不完善，出现内容过时、不符合国际惯例、规定不够详细、缺乏可操作性。另外我国立法层次低、透明度不高，尽管在近年来有很大的改观，但是仍然与WTO的要求存在差距。第二，执法层面上存在的问题。旅游执法人员的法律素养不高，执法过程中态度蛮横，不严格依照法律办事，甚至出现违法执法现象；受到行政方面的影响在执法过程中权大于法、以言代法的情况时有发生；地方性保护问题严重，在出现纠纷时，往往对当地的旅游企业法外开恩，对外地的游客的合理请求置之不理，这样的行为亵渎了法律的公正性，在国际环境大背景下不利于与国际接轨。

　　四、旅游资源开发法律问题的完善与解决

　　为了使旅游资源得到有效充分的开发利用，更好的保护旅游资源，我们应该从基本国情出发、遵循旅游发展客观规律、坚持适度超前原则、考虑国际因素来制定和完善我国旅游资源方面的法律法规。做到让旅游经营者、旅游资源开发者、旅游资源管理者、游客等旅游主体有法可依，实现我国旅游业良好、有序、健康发展。

　　首先，加快制定中国旅游领域的专门法律，配合现有的法律制度对旅游资源开发利用进行有效的规制和引导。旅游资源开发利用是旅游业可持续发展中重要的一个环节。旅游资源合理有效的开发利用除了开发者、经营者、游客等主体的自觉意识之外，还需要国家提供相应的法律保障。目前跨国旅游业的强势劲头不断凸显，国际旅游纠纷的解决、国内旅游业良好秩序的构建也维护、国内市场与国际市场的接轨都离不开法律制度的保障。因此，在入世之后，加快制定出针对我国旅游业的专门性法律，才能更好的促进旅游业发展过程中类似于旅游资源开发与利用的诸多问题的解决。其次，修改、补充完善旅游业法律规范中旅游资源利用开发的规定。我国对旅游业的调整和规范大部分散见于各个部门法中，这对旅游业发展的法律保障无疑是一个瓶颈。我们可以通过对相关的部门法做出补充、修订来解决这些问题。比如说在《环境保护法》、《文物保护法》、《森林法》等就旅游方面特殊性做出对旅游方面的特别规定。再次，遵循国际惯例，加快法制建设步伐与国际接轨。入世给我国旅游市场带来机遇的同时也带来了挑战，伴随着对外开放程度的提高，吸引了外资，基础建设和接待水平得到不断提高。但是国外旅游业发展成熟，旅游组织，旅游企业的资金雄厚，管理技术先进，营销网络完善，在这些优势条件下进入我国旅游市场对我国的旅游业发展是个巨大的冲击。因此，我们要遵循国际惯例，在条约、公约、协定的框架下尽快的实现与国际接轨，促进我国旅游法律制度的健全和完善，确保我国旅游市场健康良好有序的发展。

　　旅游资源是旅游业的基础，旅游资源的特色、种类、分布状况等直接影响着旅游业发展的综合效益和发展前景。从法律的角度来分析旅游资源的开发利用过程中出现的问题，通过法律手段对旅游资源的开发利用进行规制，能够确立旅游资源开发利用和保护领域判断标准，提高公民保护节约资源的意识和观念。因此笔者以桂林市旅游资源开发利用为例，以点带面从法律角度对旅游资源开发利用过程的法律问题进行论述，也由此看出旅游资源开发法律问题的研究具有重要意义。