城乡一体化进程中严格耕地保护和土地集约利用研究

　　改革开放以来，随着工业化进程的加速，全国以小城镇迅猛崛起为特征的城市化获得了较快发展，城镇的数量大幅度增加，城镇在全国经济社会发展中的重要作用日益增强。城市建设出现了建国以来未有过的好形势，一大批住宅和城市基础设施的建成，不同程度地改善了投资环境和生活环境，城市面貌有了较大改善。因此，在城乡一体化进程中，如何有效的保护耕地，提高城镇土地集约利用水平，是当前急需解决的问题。

　　一、城乡一体化建设与耕地保护和土地集约利用的关系

　　(一)城乡一体化建设需要占有一定数量的耕地。从我国改革开放以来，城乡一体化水平得到快速发展，这也是我国城市发展最快的时期。专家预测，我国到2050年，城乡一体化水平将提高到70%，将有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。同时，随着经济社会的发展，新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必须趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

　　(二)城乡一体化能够提高土地集约利用水平。加快城乡一体化进程能更好地集约用地和节约用地，能够提高整体的集约用地水平，有利于实现粗放用地向集约用地转变，并推动建设用地内涵挖掘和集约利用。一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。另一方面，城乡一体化建设能促使农村剩余劳动力向城市转移，有利于耕地内部挖潜。农村剩余劳动力向城市转移，可以空闲出许多宅基地和非农业用地，使这些宅基地和非农地用地变为耕地，增加耕地数量。

　　二、我市城乡一体化进程中耕地保护和土地集约利用存在的突出问题

　　城乡一体化不仅是农村人口不断向城市集聚的过程，也是城乡土地利用结构不断调整，农用地向非农建设用地转化，耕地趋向减少的过程。如何处理好城区扩展与保护耕地的关系十分重要，否则会影响到我国的粮食安全和国家稳定大局。当前我市城乡一体化进程中土地集约利用主要存在以下几个方面的问题：

　　(一)城乡一体化偏重于城市用地规模的外延扩展

　　就我市来说，城镇建设外延扩展过快。据调查，1952-2005年，莱芜市城镇土地总面积由约16平方公里扩大到69.1平方公里，规模扩大了53.1平方公里。其中，1996-2005年的10年间，全市城市建成区面积由27.2平方公里扩大到54.7平方公里，增加了27.6平方公里，全市建制镇面积由2.7平方公里扩大到14.4平方公里，增加了11.7平方公里，而上述这种扩展大部分占用的是良田菜地。据权威部门估计，今后十年内，随着国民经济的发展，我市每年还将占用近万亩的耕地，而其间人口仍将以每年近万人的速度递增。这一占一增，构成了莱芜市耕地失衡的严峻形势。这在一定程度上反映了我市城镇用地的增长方式属外延扩张型。

　　(二)城乡一体化进程中土地资源节约集约利用水平较低

　　一是建设项目扩大宽用土地现象普遍。很多用地单位为了多占土地，在项目立项审批时随意夸大、虚报投资额，以骗取多批土地，造成土地闲置浪费。二是园区用地集约化程度很底。国家规定，省级经济开发区的投资强度要在200万元/亩以上，而我市投资强度最高为70.1元/亩。三是“城中村”低效用地严重。城镇人均建设用地近130平方米，高于人均110平方米的国家标准。四是农村居民点建设分散，用地面积超标。据调查，我市农村人均占地高达209平方米，远远高于全国农村人均占地150平方米的水平。

　　(三)城镇发展用地供需矛盾突出，城乡一体花进程中耕地保护形势严峻

　　随着城镇化水平提高，对城镇建设用地的需求量日益俱增。我市建设用地逐步增加，土地供需矛盾非常尖锐。我市每年分配到的用地指标不到2000亩，即使加上每年置换、折抵的指标也不超过5000亩，这与我市每年的用地需求量相差很大。我市基本农田保护率在全省排前几位，一占地就有可能是基本农田，这就给城市空间必要拓展与保护耕地到来矛盾。而基本农田是不允许占用的，这就需要调整规划，目前我市的基本农田许多已经划到了山上，耕地质量得不到保障。

　　另外，滥用耕地现象的存在，造成了土地资源的极大浪费。平均每年的违法占地耕地将近2000亩。

　　(四)城乡一体化进程中征占耕地对社会稳定造成隐患

　　土地不仅是最重要的农业生产资料，而且是农民最基本的生活保障。由于工业化滞后于城镇化，在城乡一体化进程中大量征占耕地，使很多农民失去土地。如果不考虑失地农民的长远生计，将会导致部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，带来的将是巨大的社会问题。

　　三、大力推进土地节约集约利用，加快城乡一体化进程

　　在客观上，城乡一体化建设与保护耕地之间存在一定的矛盾，城乡一体化必定要占用一部分土地，但是，又不能不发展。当前和今后一个时期，莱芜市城市化、工业化进程将不断加快，土地共需矛盾更加突出。

　　在处理经济发展与耕地保护之间的关系上，一方面，我们必须较快的推进城乡一体化，以适应国家经济社会发展的需要;另一方面，我们需要切实保护耕地。使两方面得到协调和统一，在城乡一体化中尽可能地减少耕地的占用。而协调这两方面的的唯一途径是走土地集约化利用的道路。因此，必须充分挖掘存量土地利用潜力，提高土地利用效率，坚决遏制盲目圈占土地和浪费土地、低水平重复建设的现象，并注重保护农民利益，才能使城乡一体化进程得到健康有序的发展。

　　(一)突出土地利用规划在城乡一体化发展中的战略地位，搞好土地利用总体规划的修编

　　随着经济社会和城镇化的迅速发展，目前正在执形中的土地利用总体规划(1996-2010年)，在关于城镇用地布局规模、耕地保护目标、土地利用结构和各项建设布局等方面已难以适应城镇化发展的要求。要做到城镇推进过程中的土地合理利用，就必须对原有规划进行修编。

　　通过整和与土地利用相关的规划，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用。在土地利用规划修编时，要按照城乡一体化发展的要求，全面调查分析土地资源现状及供给水平，科学预测各类用地需求，综合平衡土地的总供给和总需求，确定土地利用总体规划的目标。既满足一体化发展要求，又能严格保护好耕地，确保莱芜经济社会又好又快发展。在全面统筹的基础上，通过用地布局积极引导与宏观调控城乡经济发展的功能定位、行业选择和拓展方向，避免重复建设、无序竞争和区域内耗，同时也防止城市的无限蔓延，协调城乡环境保护与整治，在各城镇之间以大片的农田保护区、观光农业和绿化带相间隔，形成城中有乡，乡中有城，相互渗透，相互协调的“田园城市”。

　　(二)城乡一体化进程中要严格建设用地管理，大力推进节约集约用地

　　科学的发展观要求我们，既要发展经济，又要严格地保护耕地。在土地资源十分宝贵和供地形势十分紧张的情况下，坚持集约高效利用土地，科学合理的利用好每一寸土地是保护耕地的一条有效途径。

　　一是严格土地利用规划计划管理。各项建设必须使用土地利用总体规划确定的建设预留地或存量建设用地，不得违反规划用途或超出规划范围用地。要合理调整用地布局，逐步优化土地资源配置，做到“工业向园区集中，人口向城镇集中，住宅向小区集中”。要合理确定供地规模，凡未纳入年度计划的用地一律不予批准，严格控制新增建设用地供应总量。

　　二是对各类项目用地明确和细化用地标准。根据市场经济发展的现实，除了对工业项目要在土地出让合同中明确约定投资强度、容积率、工业产值和税收等集约利用指标以及开发进度等要求外，尽快出台其他类建设项目控制标准，如对大型商业城等经营性项目用地，也应该制定参考控制指标，在政策控制的同时，从用地标准上有效限制其用地。要严格执行省政府确定的“开发区用地每平方公里投资强度要达到15-20亿元，产出要达到30-50亿元”的用地标准。

　　三是加强建设项目用地审批管理。在建设项目可行性研究论证时，由国土资源部门对建设用地有关事项进行审查。对不符合土地利用总体规划和年度计划、不符合国家供地政策、耕地占补平衡方案未落实、用地超额的等不予核发《建设用地预审报告》。未取得预审报告的，计划部门不予立项、规划部门不予颁发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。在项目建设竣工投产后进行科学评估，对未达到标准的予以相应的处理，并核减本地区的建设用地指标，控制同类建设项目的建设，提高建设项目用地标准的约束力。要对近年来审批的土地使用情况进行清理，对项目不落实、资金不到位的，要依法坚决收回再供应。对土地闲置超过1年的，要依法征收闲置费;闲置2年以上的，要坚决依法收回土地使用权。

　　四是改进和规范“城中村”‘用地管理。要停止城市规划区内各村(居)或村(居)民住宅用地审批。“城中村’搞建设要坚持先拆后建，连片改造，杜绝零星开发。拆迁改造涉及的土地除公益事业用地依法划拨外，一律实行公开招标、拍卖或挂牌出让。

　　(三)城乡一体化进程中要加大土地开发整理力度，缓解土地供需矛盾

　　根据莱芜市目前的土地资源及利用状况，必须要加大土地开发整理力度，进一步提高土地利用率，才能满足人口增长和社会发展的要求。经过调查和分析论证，重点通过以下三个途径来实现。

　　一是重视土地后备资源的开发利用。2006年更新调查数据显示，莱芜市待开发的未利用地面积约为64万亩。通过对未利用土地适宜度开发，可增加耕地48000亩左右，而且可使20万亩中低产田得到综合治理，同时全市林木覆盖率可提高9个百分点，水土流失明显减少，生态环境显著改善。

　　二是加大村庄改造搬迁的力度。通过搬迁改造规范村庄建设，解决好发展规模与区域布置问题，积极引导村庄建设尽量不占或少占耕地。通过农村宅基地整理，一方面可以改善农村的生产生活条件，促进社会主义新农村建设，另一方面能够紧紧抓住“农村建设用地减少和城镇建设用地增加”挂钩试点机遇，“撤小村并大村”、“缩村让地”，退出一大批集体建设用地，腾出的土地置换成建设用地指标后，还可弥补城市建设用地指标不足问题。

　　三是充分挖掘城镇存量建设用地的潜力。2006年通过调查摸底，我市在这方面的用地潜力还是很大的。一是闲置及废弃建设用地。二是低效利用土地。三是城中村占地。四是独立工矿用地。通过充分挖掘城镇存量建设用地的潜力，不仅可以大大提高土地利用率，缓解用地矛盾，而且可以使城镇面貌得到显著改善，城乡用地布局更加合理。

　　(四)城乡一体化进程中要切实保护好农民利益，维护社会稳定

　　在城乡一体化进程中必须要切实保护好农民利益，建立失地农民基本生活保障制度，保障农民当前利益，解决好他们今后的生存和发展。否则，势必会影响社会稳定。

　　一方面，要严格控制征地，完善征地补偿办法。同时，要加强征地费监管力度，各级政府应设立财政专户，监察、国土资源、财政等部门加强监管，协助被征地村建立征地费用使用公开制度，保证农民的利益不受侵害。

　　另一方面，要建立基本生活保障制度。主要是各级政府要做好四个方面的结合文章。首先，保障标准与城市低保标准相结合。按照“政府能承受，群众能接受”的原则，合理确定失地农民基本生活保障形式和保障标准。其次，建立统一制度与因地因村制宜相结合。在建立统一制度的前提下，允许根据地域条件，探索实践，制定符合各村实际的实施方案和操作办法。在实际操作中，既要尽快建立新增失地农民基本养老保障制度，又要兼顾历史遗留问题的合理解决。再次，坚持政府、集体和个人三级筹资相结合。应坚持“政府、集体和个人三级联动共同出资筹措保障资金”的原则。对人均耕地在平均线以上的村提高集体支付比例，对人均耕地在平均线以下的村提高政府支付比例。政府出资部分必须明确来源和拨付到位，村集体和个人承担的部分要有明确规定，原则上从土地补偿费和安置补助费中解决，具体出资多少由个人和村集体协商确定。最后，突出重点与搞好配套措施相结合。要突出基本生活保障制度建设这人重点，同时，也要十分重视建立和完善相关培训、就业安置措施，落实城市低保和农村社会救助制度，实行严格的耕地保护制度，为确保失地农民基本生活保障制度的建立和有效运转创造必要条件。