西部大开发中的生态环境保护立法问题探讨

　　西部地区特别是西北地区生态环境十分脆弱，是一个生态危机区。目前全国水土流失面积360多平方米,西部地区约占80%;全国每年新增荒漠化面积2400多平方公里大都也在西部地区。西北部大部分地区森林覆盖率十分低下，青海仅为0.35%，新疆为0.79%，甘肃为4.33%。草原也在大规模地退化。西部地区环境污染在不断加剧，1998年全国大气污染最为严重的十大城市中，西部就占了4个，依次是乌鲁木齐、兰州、重庆和贵阳。

　　我国三大江河的发源地均在西部，但每年因上游地区水土流失造成20多亿吨的泥沙进入长江、黄河，加剧了中下游地区的水患。我国的沙漠大部分集中在西部，每年形成的沙尘暴危害西部地区，而且也危及到京津地区，甚至危及到南京等长江下游地区。西部地区是我国生态环境的重要屏障，其环境优劣直接决定了全国总体环境状况，制约着西部地区乃至全国的经济发展，危及子孙后代的生存与发展。

　　加强西部大开发的法制保障，是社会主义市场经济发展的内在要求，也是依法治国的重要实践。加强西部的环境立法，对于促进西部地区经济与生态环境的协调发展，保证西部大开发战略的顺利实施，有着十分重要的意义。

　　二、我国现行生态环境保护法律法规存在的问题

　　我国现行的环境法律体系，在遏制我国的环境污染、生态和资源破坏，改善环境质量，促进生态环境与经济、社会协调发展，维护我国的生态安全等方面奠定了良好的法制基础，也为今天实施西部大开发战略提供了有力的法制保障。当然，我国现行的生态环境保护的法律法规也还存在不足，具体地说，存在以下几方面的问题：

　　(一)含有较多的计划经济色彩，与社会主义市场经济体制不相适应

　　我国现行的生态环境保护的法律法规大部分是在计划经济背景下制定的，有些规定明显不符合与时俱进的创新精神，不适应社会主义市场经济体制下生态环境与经济、社会协调发展的需要。如自然资源产权虚置和自然资源流转体制的缺陷或空白，导致了我国自然资源配置效益低下，自然资源利用短期行为严重，资源滥采浪费频发，生态环境破坏加剧。

　　(二)一些相关规定不尽完善合理或虚位

　　我国西部地区餐饮、洗浴业产生的废水、废气、固体废弃物，音像、娱乐业、建筑业及交通行业产生的噪声已成为当今影响环境、严重扰民的热点、重点和难点问题。但由于现行法律法规对此尚缺乏有力度、可操作的处治规定，致使这些扰民的环境问题，至今得不到有效的解决。

　　(三)生态环境保护的法律法规尚不完备

　　随着经济社会的发展、生态环境形势的变化，特别是西部大开发这一“百年大计”、“千年伟业”的提出和实施，迫切要求尽快制定尚属虚位的西部开发法、黄河法、环境影响评价法及光电磁波污染防治法等，还应注意退耕还林还草，山地、荒地、林地、耕地及水源等方面的环境保护生态建设以及发展生态农业、沙产业、草产业、果产业和南水北调、西电东送、禁伐天然林等方面的立法。

　　三、西部地区生态环境保护立法的原则

　　除了坚定不移地贯彻可持续发展的总方针外，把握好以下几个原则十分关键。

　　(一)环境与自然资源保护优先原则

　　在西部开发环境立法中，应把环境与自然资源保护放在优先的位置加以考虑，在环境利益和其他利益发生冲突的情况下，应当优先考虑环境利益。在西部开发活动中，必须把环境与自然资源保护放在首要位置，防止西部开发变为环境生态的大破坏，反对以牺牲人的生命和健康，牺牲社会的生态利益为代价换取经济的发展。

　　(二)坚持经济发展同生态环境保护相协调原则

　　要正确确立开发发展与生态环境保护的关系，要把生态环境保护建设摆在与经济发展同等重要的位置，列为同等重要的目标，采取同等有力的措施。在西部一些生态环境脆弱，或者生态资源破坏和环境污染严重的地区，则应当把改善生态环境和控制污染放在优先的位置，绝不能以牺牲环境为代价。只有依法有效地保护好生态环境和资源，才谈得上大开发和大发展，否则开发和发展只可能是无源之水、无本之木。

　　(三)坚持资源开发和节约、保护并重原则

　　在加快开发西部各种优势资源和发展特色经济的过程中，一定要充分考虑生态环境的承载能力，把资源开发的规划、设计、建设、运营等各个环节纳入法制化轨道，严格实行全流程的清洁生产，使得西部的资源开发既满足当代人的需要又考虑到后代人的发展，实现代内及代际的公平和资源的永续利用。其中，通过立法确立环境影响评价制度即坚持先评价后开发的原则;确立坚持节约和优先保护西部紧缺的资源，特别要保护水资源和天然植被资源的原则极为重要。

　　(四)坚持依法开发、有序开发的原则

　　我国的生态环境保护法律体系已经初步形成，依法治国业已成为治国的基本方略，再不能出现在开发中违反法律、破坏生态环境和资源的行为。必须牢固地树立可持续发展的理念，在坚持依法开发、合理开发和有序开发的原则的前提下，实事求是、统筹规划，按照市场经济规律和客观规律、制定和实施加快西部开发的法律法规。

　　(五)运用经济手段保护环境原则

　　在我国西部地区，从经济、技术和行政管理能力而言，难以有效实施以复杂的环境监测和行政监督为基础的命令—控制制度，特别是面对众多的中小企业、乡镇企业，常常难以实施监督和管理。因此，在环境立法中，应采用一些征收和管理比较简单、更富效率的经济手段。在西部开发环境立法中，我们不仅要善于借鉴其他国家成功的经验，还要结合西部各地的特点，勇于创新，让经济手段在西部开发环境保护中发挥重要作用。

　　四、西部地区生态环境保护立法的措施

　　(一)建立个体承包制

　　国务院提出“退耕还林(草)、封山绿化，以粮代赈、个体承包”的16字方针，将对西部生态环境恢复和建设起到积极作用。其中，“个体承包”制度的实行，有仅丰富了环境保护的制度建设，而且也会有力地推动西部生态环境建设。

　　个体承包制应作为西部生态建设的一个基本制度，坚持下去，长期不变。现在，这一制度在西部大开发中仍然有着强大的生命力，它可以调动起千千万万的人民群众积极参与西部生态环境建设。

　　在加强西部生态环境建设中，一定要发挥“两只手”的作用。一只是政府“有形这手”，可以通过补贴粮食、提供种苗等政策措施，鼓励农民退耕还林、还草，绿化国土。同时，鼓励城市居民、下岗职工和企业去承包，鼓励政策不仅适用国内，也应包括境外。另一只手是市场“无形之手”，可以引导农民种植经济林，开发林间、林下产业，开发沙产业，发展草畜产品，增加自身收益，得到经济实惠。

　　(二)实行资源有偿使用制度

　　要解决盲目投资、低水平重复建设的问题，须采取经济的、法律的手段，之以必要的行政手段。其最根本的措施、长效的机制、唯一的办法就是提高微观的市场化配置程度。

　　我们要改变这种状况，必须深化资源管理体制改革，善目前相对集中的资源管理体制，底转变政府职能，明确政府对资源行政管理和资产管理的双重身份和双重职能，正确处理好二者的关系。特别要逐步减少在资源开发领域政府用于一般竞争性的项目投资，步实现社会投资的主体地位。

　　(三)改革现行排污收费制度

　　在西部环境立法中，应体现市场经济的内在规律，充分运用经济手段调动各市场主体在环境保护方面的积极性、主动性、创造性。要改革现行的排污收费制度，实施按污染物排放总量收费的办法，按照“排污费高于治理成本”的原则提高现行收费标准;推行污水处理厂等公用设施使用收费制度，使每个设施使用者都应合理负担设施的正常运营费用;逐步引入污染税或环境税，可考虑把一部分排污费改为在原料和产品环节征收的污染附加税;在实行污染物排放总量控制的领域，可逐步开展排污权交易。可以提倡在邻近的、情况类似的企业或新老企业之间实行联合治污

　　(四)调节税收政策

　　实行一些增税型税收政策，将现行的各类排污治污型收费规范合并，研究开征环境治理税等“绿色税”，其收入用于地方的环境治理。

　　实行一些减税型税收政策，对国家鼓励的生态环境建设、节能降耗、资源综合利用、清洁生产、先进环境污染防治技术开发和设备制造、出口环保产品生产、引进国外先进环保技术和信息领域，可在固定资产投资方向调节税、企业所得税、增值税、进出口关税等方面实行减税型优惠政策。

　　还可以采取许多国家环境法所采用的补贴手段，对符合大开发战略的生态建设、绿色产业和清洁生产进行财政补贴，其主要形式有拨款、软贷款以及加速资产折旧等。

　　(五)积极借鉴国外生态环境保护的成功经验

　　西部大开发中的生态环境保护立法不但要认真总结汲取我国自己的经验特别是改革开放以来东部开发的成功经验，还应当顺应经济全球化的潮流，解放思想，认真研究吸收国外保护生态环境、发展经济和开发不发达地区的有益经验。

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