城市管理论文范文地址

所属栏目：城市管理论文
发布时间：2014-01-02 15:38:49 更新时间：2014-01-02 15:40:48

　　城镇化是中国把落后的二元经济社会结构转变为一元现代化结构的重大历史任务，是最终缩小以至消除城乡差别和地区差别的必然要求，是工业化和信息化的促进器、服务业大发展的必要条件、根本解决“三农问题”和实现农业现代化的基本途径之一，也是扩大内需和增加就业的最大潜力。

　　摘要：提高城镇化质量是中国现在城镇化健康发展的关键，必须以质量为中心推进城镇化。中国城镇化质量方面存在的问题主要是人口城镇化滞后于人口非农化、土地城镇化、工业化和经济发展，农业现代化滞后于工业化和城镇化，城镇建设和管理滞后于人口城镇化，“半城镇化”现象突出，“两个非农化和城镇化”不协调，存在“被城镇化”、“大跃进”城镇化现象、“贵族化”倾向，城镇规模结构不合理，城镇化的地区差异较大，城镇建设滞后，城市生存条件不佳，环境质量不优。解决的主要途径是以农民工市民化为重点；协调“两个非农化和城镇化”；大力发展产业以支撑城镇化，实现“三化同步”；加快中西部城镇化步伐，形成新的城市群“增长极”；多渠道筹措城镇化资金；深化城乡二元制度改革以创新制度；转变城镇发展方式，严格控制城镇规划，加强城镇建设，提高城镇管理水平；城镇化与新农村建设协调并举。

　　关键词：城镇化,城镇化质量,中国城镇化,城镇化健康发展

　　一、引言

　　中国城镇化水平虽然仍然比发达工业化国家低二十多个百分点、发展的潜力也很大，而且与2011年国内生产总值的89.9%的非农化率（即二、三产业产值占国内生产总值的比重）和就业的65.2%的非农化率（即二、三产业就业人数占全国总就业人数的比重）相比，城镇化水平总体上仍然落后于工业化和经济发展水平，但是改革开放初期城镇化严重滞后于工业化和经济发展的状况毕竟有了很大的改观，城镇化率已经超过50%，而且每年还按照1%左右的较快速度在推进。中国城镇化现在面临的主要问题已经不是速度太慢、水平太低、严重滞后于工业化和经济发展水平，而是城镇化质量方面存在的缺陷，提高城镇化质量是中国现在城镇化健康发展的关键，所以必须着力提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。为此，必须着力弄清中国城镇化质量方面现在存在什么问题、其产生的原因何在、应该怎样有效解决。

　　二、中国目前城镇化质量方面存在的问题

　　所谓城镇化的质量，也就是城镇化的健康状况，主要体现在城镇化与工业化、农业现代化和和经济发展的关系是否协调合理，人口非农化与人口城镇化的关系是否协调合理，人口非农化和城镇化与土地非农化和城镇化的关系是否协调合理，人口城镇化与城镇建设和管理是否协调，城乡差别和包括城镇化差别在内的地区差别是否缩小，城镇的空间布局和数量规模结构是否合理，城镇的基础设施、住房、交通、环境、就业、社会治安的状况如何，是否存在严重的“城市病”和“农村病”等。如果城镇化这些方面的关系做到或者趋向协调合理、这些情况已经或者正在在改善、“城市病”和“农村病”已经消失或者正在缓解，就是质量提高或者高质量、健康的城镇化；否则就是质量下降或者低质量、病态的城镇化。以上述这些城镇化质量应该包含的内容作为标准分析，中国城镇化在质量上现在也存在以下十个方面的主要问题。

　　（一）“半城镇化”现象突出

　　人口非农化和城镇化主要就是农民非农化和城镇化。完全意义上的城镇化应该是农民在城镇就业并且同时成为市民。所谓“半城镇化”是指农民已经进城务工经商，实现了非农化，但是身份还是农民，没有实现市民化，还不是市民，还不能享有与城镇居民同等的权利和福利保障待遇，这就是中国农民工现在的状态，表明农民城镇化滞后于农民非农化即人口城镇化滞后于人口非农化，使得农民工问题特别突出，难以摆脱弱势群体和边缘化的地位。也有学者把这种情况称之为“伪城镇化”、虚假的城镇化，认为农民工并没有真正实现城镇化，把农民工算作城镇人口是虚增城镇人口和城镇化率。中国2012年52.6%的城镇化率是不完全的、有“水分”的，其中包含有部分“半城镇化”的人口。2012年农民工总量达到2.6261亿人、其中外出农民工1.6336亿人，如果完全扣除这一亿多进城务工的农民工，只计算城镇户籍人口，中国现在的城镇化率就只有不到40%。虽然改革开放初期城镇化严重滞后的状况有了非常大的改观，但是由于城镇化的不完全或质量不高，使得中国依然没有根本改变城镇化滞后的状况，人口城镇化仍然滞后于人口非农化，还必须通过提高城镇化质量来加快城镇化步伐、推进健康城镇化。

　　（二）城镇化滞后于工业和经济发展

　　工业化是城镇化的发动机，城镇化是工业化的促进器，二者必须协调发展、同步推进。如果工业化超前，城镇化滞后，就会使得工业发展缺乏市场和条件，从而延缓工业化的进程，无法实现发达的工业化；如果工业化滞后，城镇化超前，则会形成“过度城镇化”，带来严重的“城市病”和“农村病”。发达工业化国家的非农化率（即二、三产业产值和就业人员的比重）高达90%以上，城市化率一般为80%左右。2011年，中国按照国内生产总值比重计算的工业化率是46.8%、非农化率是89.9%，按照就业人员比重计算的工业化率是29.5%、非农化率是65.2%；按照包括进城农民工在内计算的城镇化率是51.27%，按照城镇户籍人口计算的城镇化率只有不到40%。由此可见，中国现在的城镇化水平总体上仍然落后于工业化和非农化水平（也就是人口城镇化滞后于工业化、人口非农化），依然需要积极稳妥推进城镇化。

　　（三）工业化、城镇化和农业现代化不同步

　　农业现代化与工业化和城镇化也必须同步协调推进，只有同时实现这“三化”，中国现代化的历史任务才能真正完成。如果没有工业化和城镇化的发展，会使得农村剩余劳动力没有出路、经济技术条件缺乏，农业现代化也不可能实现。假若农业现代化滞后，也会使得工业发展缺乏市场和条件、工业化和城镇化对劳动力和土地的需求不能得到有效满足，从而拖工业化和城镇化的后腿；还可能出现大量贫苦农民盲目涌进城市，也会形成“过度城镇化”，带来严重的“城市病”和“农村病”。而且，城镇化不仅是农民向非农产业和城镇转移，城镇数量增加、规模扩大的过程，同时还是城市先进的生产方式和生活方式向农村普及、城乡差别逐步缩小以致消失、城乡一体化和农业现代化实现的过程，如果城镇化只是城镇的土地面积和人口增加，没有相应的城市先进的生产方式和生活方式向农村的普及、城乡差别的缩小和农业现代化的推进，甚至把城镇化搞成剥夺农民、损害农民利益的过程，那就是另一种类型的“半城镇化”或有害的病态城镇化。农业机械化程度、农业劳动力比重、城乡收入差距是衡量农业现代化的重要指标。发达工业化国家的农业机械化率为90%左右、农业劳动力比重不到10%、城乡差别基本消失。2011年中国的综合农业机械化率则是54.8%，农业劳动力占全社会从业人员比重依然高达34.8%左右，城镇居民人均可支配收入是21810元，农村居民人均纯收入是6977元，前者是后者的3.126倍。这些情况表明，中国现在的农业现代化落后于工业化和城镇化，存在另一种类型的“半城镇化”，极不利于城镇化的健康发展，更需要加快农业现代化的步伐。

　　（四）“两个非农化和城镇化”不协调

　　所谓“两个非农化和城镇化”是指农民到非农产业就业和成为市民、农业用地转变为1商业和城镇用地，这是工业化和城镇化的必然趋势，工业化和城镇化的过程，也就是“农民非农化和城镇化”及“农地非农化和城镇化”的过程。二者必须适度同步协调发展。否则不是占用农地过多，导致土地资源的浪费和大量无地、无业、无社会保障的“三无农民”的出现，严重影响粮食安全和社会稳定；就是农民进城过多，造成“过度城市化”，产生严重的“城市病”和“农村病”，形成大面积的“贫民窟”，导致农村衰败凋敝。而且，这两种情况最终都可能形成或扩大城镇的贫民阶层。因此，必须正确处理“农民非农化和城镇化”与“农地非农化和城镇化”的相互关系，实现二者的协调合理。这一点对人多地少、人地矛盾十分尖锐、人均耕地大大低于世界平均水平、农民数量巨大、“三农”问题突出的现阶段的中国，更是显得特别重要。中国现在城镇化质量不高，不仅表现为农民城镇化滞后于农民非农化、人口城镇化滞后于人口非农化、工业化和城镇化与农业现代化不同步，城镇化滞后于工业化和经济发展、农业现代化滞后于工业化和城镇化，而且还表现为“两个非农化和城镇化”不协调、农民非农化滞后于农地非农化和城镇化、农民城镇化滞后于农地非农化和城镇化。由于人口非农化和城镇化主要就是农民非农化和城镇化、土地非农化和城镇化主要就是农地非农化和城镇化，所以农民非农化和城镇化滞后于农地非农化和城镇化，也就是人口非农化和城镇化滞后于土地非农化和城镇化。2011年中国城镇化率是51.27%，比2010年提高1.59%；2011年全国批准建设用地61.17万公顷，其中转为建设用地的农用地为41.05万公顷，转为建设用地的耕地为25.30万公顷，同比分别增长26.3%、21.6%、19.4%。据报道，改革开放以来“在长达30年的时间内，我国的城市建成区面积扩大了4倍，但城镇人口只增加了1.6倍”。据有关研究，中国现在有数以千万计的“三无农民”。这些情况表明，中国现在农地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，农地非农化和城镇化的提高速度要比农民非农化和城镇化的提高速度快得多，说明现在城镇化占地增长过快、过多、利用效率不高，也不利于城镇化的健康持续发展。

　　（五）城镇化地区差异较大、发展不平衡

　　中西部城镇化滞后于东部城镇化、地区差异较大、发展不平衡也是中国现在城镇化健康发展存在的一个突出问题。2011年中国东、中、西部地区的城镇化率分别为61%、47%和43%，中、西部城镇比率比东部低14%和18%，而且中、西部与东部城镇化的差距还呈现出扩大的趋势，如表1所示。这也是提高城镇化质量、实现健康城镇化必须解决的问题。

　　（六）城镇规模结构不尽合理、城市集中度@偏低

　　城镇规模的大小受到自然条件、人口、经济、社会、技术等多种因素的制约，由于这些因素极为复杂，所以一个大国的不同规模城镇的构成情况也会比较复杂，不可能主要是特大城市，也不可能主要是小城镇。城镇规模结构（即大中小城市和小城镇的构成）是否合理，最重要的是要看城市规模及其构成所带来的经济效益。城市可以产生集聚效益和规模效益，并且随着城市规模的扩大而上升，但城市规模并不是越大越好。在城市经济学文献中，有不少理论论证了最优城市规模的存在。两位美国布朗大学的经济学家发现，城市的净集聚效应首先随着城市规模扩大而急剧上升，在达到峰值之后缓慢下降，因此与城市规模之间的关系呈倒u型变化，而城市最大集聚效应的峰值大致处在250万～380万人规模。王小鲁和夏小林（1999）也发现规模在100万至400万人的大城市，净集聚效应最高，超过这个规模区间，净集聚效应逐渐递减，而规模小于10万人的城市，则无法发现净规模收益。城市规模过大，不仅降低集聚经济效应，而且会产生愈益严重的城市病。

　　改革开放以来，中国各种规模等级的城市都有所发展，大城市数目增多，长江三角洲、珠江三角洲、京津冀等地区甚至出现了城市群、带、网。2008年，100万以上的大城市和特大城市的数量为56座，共14898万人，每座城市平均266万人，分别比2001年提高了37%、61%和18%，与中小城市和小城镇相比，提高的比例几乎都是最高的（只有中等城市的数量比2001年增加了39%，略高于大城市和特大城市）。随着大城市和特大城市的扩张，其占全国城镇人口的比重也由2001年的24.7%，提高到2008年的30%，提高了5.3个百分点。从总体上看，中国城镇规模结构呈现出大城市数量不足，小城市和小城镇数量过多，城市集中度偏低，少数大城市规模又过大的特征。2008年，我国100万以上的大城市和特大城市数量仅为56座，中小城市数量则多达599座，50万以下的小城市513座，平均人口不足1万人的小城镇更多达19234座。不同规模城市数量结构的不合理直接导致了城市平均规模过小、集中度偏低。2008年，中国城市平均规模为49万人，远远低于最优城市规模的下线；而数量巨大的小城镇平均规模则不足1万人。但另一方面，部分特大城市则规模巨大。2011年北京、上海、重庆的人口都超过了1000万，超过500万的城市也达到12座。而且，这些超大型城市人口还不包括没有户籍的常住人口，如果把这部分人口计算在内，则这些城市的规模就更加巨大，如北京就超过了2000万人。这种城镇规模结构，既不利于提高城镇的总体效益，又可能产生更多更严重的“城市病”。（七）部分地区存在“被城镇化”现象

　　这是指农民在城镇没有稳定的就业、被动地成为城镇居民的现象。现在有的地区为了追求高城镇化率、取得农民的土地、开发房地产、实现农业规模经营等，采用行政手段，“拆村并户”，给农民城镇户口、廉价住房和一定的经济补偿，使农民“被上楼”、被动地实现城镇化。这种城镇化，即使农民最初是愿意的，但由于不是工业化和经济发展的结果，不是水到渠成，而是拔苗助长，容易产生“城市病”，导致“过度城镇化”，是不稳定的病态城镇化。进城农民虽然有房住，但就业没有保证，也不能享受城镇的社会保障，不仅不能在城镇真正安居乐业，而且难以在城镇扎根，甚至可能沦为“三无农民”。

　　（八）部分地区存在“大跃进”城镇化现象

　　这是指城镇化速度过快、过急、过猛，超过工业化和经济发展水平的现象，也是一种“过度城镇化”、病态城镇化。农民过多、过快进入城市，城市数量和空间范围、人口规模的超速扩大，缺乏产业支撑，会发生严重的“城市病”和“农村病”。过度的城镇化会超过经济社会的承受力，恶化生态环境，大量过多占用资金和资源，牺牲农村和农业发展，加大城镇就业压力，形成大面积的贫民窟，危害社会治安，难以保持社会和谐稳定。虽然我们认为中国城镇化总体上不是“过快、过猛、过急”，但并不排除部分地区存在“大跃进”城镇化现象。比如部分地区把城镇化简单片面地理解为大征地、大拆迁、建新城，把城镇化搞成“房地产化”、“造城运动”，在产业和经济没有相应发展的情况下，盲目追求城镇规模扩大、城镇数量和人口增加，结果城镇一方面存在棚户区，另一方面又出现了大量闲置房屋、烂尾楼、被称之为“鬼城”或“鬼域”的荒芜的新区或开发区。还有的地方只是在公路两边盖起几排楼房，就宣布建成一个小城镇，没有产业和市场支撑，有城无“市”，有镇无“产”，实际上是“唱空城计”。这种“空壳化”的城镇化，不可能持续发展。

　　（九）城镇化存在“贵族化”倾向

　　城镇化的“贵族化”，是着眼于满足少数富裕阶层的高档需求，不顾广大普通市民的需求和承受能力，片面追求高楼、广场、新奇、高档、宏大、气派、奢侈、豪华、洋化、现代、超前的城镇化现象，豪华别墅积压过剩，普通住房严重短缺，不惜工本和不顾资源环境的承载力，大搞“人造景观”、刮“造景风”，不仅造成资源大量占用和浪费，导致房价居高不下，使得中低收入城镇居民买不起房、租不起房，而且让普通老百姓在城镇生活不是更加快捷、方便、舒适，而是更加拥堵、不方便、难受，有的城市甚至使得普通市民出现了乘车难、看病难、子女入托难、上学难、理发难、修鞋难的现象。

　　（十）城镇建设滞后，城市生存条件不佳，环境质量不优

　　尽管改革开放以来中国的城镇建设有了突飞猛进的发展、大小城市都发生了翻天覆地的变化，还出现了许多新兴城镇，但是与发达国家的城市状况相比，尤其是相对于中国城市人口快速增长、人口流动日趋频繁、经济发展和收入水平提高引起的需求扩大和变化而言，城镇建设仍然滞后。虽然月前中国的城镇化不能说是病态城镇化，但是也存在多种质量问题和不同程度的“城市病”。房价居高不下，还有超过1亿人居住在“棚户区”和危旧房之中。不少城市的交通、排水、垃圾处理等基础设施建设赶不上城镇发展和人民群众不断提高的要求，交通拥挤堵塞，“京城”成了“堵城”，城镇暴雨成灾的现象此起彼伏，甚至在网上出现了“到武汉去看海”、“到北京去看海”的调侃照片，环境污染严重，汽车及其尾气排放激增，大城市空气质量普遍较差，多数时间看不到蓝天白云，接连出现大范围的雾霾天气，城市污水成为江河湖泊的主要污染源，垃圾围城的现象也不少见。

　　以上情况表明，中国现在的城镇化质量不高。这里需要指出的是，上述不利于城镇化健康发展的问题，特别是人口城镇化滞后于人口非农化（也就是农民工非农化滞后于市民化）、人口非农化和城镇化滞后于土地非农化和城镇化（也就是农民非农化和城镇化滞后于土地非农化和城镇化）、人口城镇化滞后于工业化和经济发展、农业现代化滞后于工业化和城镇化、中西部城镇化滞后于东部城镇化、城镇建设和管理滞后于人口城镇化等“六个滞后”，表面上看来主要是城镇化的数量问题即城镇化率的高低问题，所谓“人口城镇化滞后”似乎也就是城镇化率偏低。但是，城镇化率是正常合理还是过高或偏低、城镇化是超前还是滞后，主要是城镇化质量问题，而主要不是数量问题，其判断标准不是城镇化率的绝对数量的多少，而是按照人口城镇化与工业化、农业现代化、经济发展、农民非农化、土地非农化和城镇化、城市建设的相互关系和城市健康状况来衡量的，是相对而言的。因为，仅凭城镇化率的绝对数量不能准确判断城镇化率是正常合理还是过高或偏低、城镇化是超前还是滞后，更重要的是城镇化的质量状况。比如，部分拉美国家虽然城市化率较高，但存在严重的“城市病”和大而积的“贫民窟”，就是超前的病态的“过度城市化”。而且城镇化水平的内涵包括城镇化数量多少和质量好坏，城镇化水平的高低，不仅是城镇化率的高低，更重要的是城镇化质量的高低即健康状态的好坏。所以说上述中国城镇化现在存在的十个方面的问题、六个滞后现象，主要不是城镇化的数量问题，而是质量问题。

　　三、城镇化质量问题存在的原因和提高的主要任务

　　中国城镇化现在的质量之所以不高，存在上述十个方面的问题，其原因也是多方面的。

　　首先是对城镇化的必然性、发展的规律性、中国的特殊性和中国特色城镇化道路的认识还不足，存在害怕城镇化带来“城市病”，没有清楚地认识到工业化、城镇化、农业现代化、人口非农化和城镇化、土地非农化和城镇化、人口城镇化与城镇建设和管理等相互之间的关系，对中国究竟应不应该实现城镇化和如何合理推进城镇化开始也不是很明确，在实践上自然也就难以正确处理和有效解决城镇化与工业化和农业现代化的关系、农民非农化与城镇化的关系、两个非农化和城镇化的关系，难以避免“半城镇化”、“滞后城镇化”“被城镇化”、“大跃进式城镇化”、“过度城镇化”、“贵族化城镇化”、城镇化建设和管理滞后等现象的出现。城乡有别的户籍、劳动就业、社会保障、土地、住房、教育等二元制度则是中国城镇化存在上述种种质量问题的制度原因，制度不完善是当前合理有效推进城镇化的主要障碍。城乡有别的户籍制度先是限制农民进城，现在是使实现了非农化的农民工不能成为市民、实现市民化；社会保障制度的不健全、不完善，使农民工缺乏社会保障，不能享有与城镇居民同样的社会福利待遇，难以融入城镇，还要以土地作为最后一条保障线，不可能完全离开土地；就业制度的不合理，使农民工就业受歧视，享受不到与城镇居民同等的劳动就业待遇；土地占用、流转、使用权有偿转让制度的不完善，不仅是出现土地抛荒现象的重要原因，而且也使得农民工难以离开土地，完全融入城镇，即使离开土地也得不到合理的补偿；城乡有别的住房制度，使得农民工在城镇住房、租房、买房更困难、代价更大；城乡有别的教育制度，使得农民工子女受歧视，难以在城镇就读升学。

　　城镇化资金不足是中国城镇化存在上述种种质量问题的重要原因。中国农民数量庞大，城镇化必然要建设更多更大的城镇，需要大量的资金投入。城镇化的成本或费用，不仅是更多更大城镇及相应基础设施建设的费用，还包括每年实现城镇化的农民进入和融入城镇所需的费用，特别是让进城的农民也都享有与城镇居民同样的社会保障和福利待遇的费用，因此需要巨大的投入，但是中国资金不足、筹措困难，使得城镇和基础设施建设滞后、城乡有别的二元制度难以改变、农民工难以实现市民化。

　　地区经济发展差别比较大，结果使得地区城镇化差异也较大；而且城镇建设方式不科学、城镇规划管理水平不高也不严，城市建设主要依靠大量投入、大量占地、外延扩大、摊大饼，使得土地城镇化超过人口城镇化、城镇规模结构不合理、农民工“半城镇化”、城镇运营效率比较低、城市生存条件不佳、环境质量不优。

　　李克强总理最近指出，积极稳妥推进城镇化，

　　“核心是人的城镇化，关键在提高城镇化质量”。∞由于中国现在城镇化水平总体上仍然滞后，所以必须积极推进；由于主要是城镇化质量方面存在的缺陷，所以更要稳妥推进城镇化。由于中国城镇化面临的主要问题是存在六个方面的滞后，所以现在提高城镇化质量的主要任务，应该是逐步消除这些方面的滞后状况。中国现在提出积极稳妥推进城镇化，决不仅仅是再一次投资建城、从数量上扩张，关键和重点应该是提高城镇化的质量。

　　城镇化是工业化和现代化的必然趋势，发达国家主要是在市场的作用下实现工业化和城镇化的，有人据此认为“城镇化是现代化进程自然而然的结果，所以没有必要主动去推进。”而且“担心随着城镇化的推进，会有很多农民失去土地，进而形成一个新的阶层，城市贫民阶层。”哒种看法值得商榷。

　　的确，城镇化是主要在市场推动下的一个必然过程，但是仅靠市场的作用不能保证健康城镇化的实现。发达国家和印度、拉美国家的城镇化历程表明，这是一个漫长的历史过程，而且会产生严重的“城市病”和“农村病”。为了纠正城镇化过程中的“市场失灵”，更好地进行市场难以保证的必不可少的城镇规划和城镇公共基础设施的建设，防止或减少“城市病”和“农村病”的发生，更快地实现健康城镇化，中国各级政府采取相应措施主动推进城镇化是必要的，而且中国城镇化面临的主要网难和障碍是各种相关制度的不完善，完善制度、扫除障碍，更需要发挥政府的作用，深化改革、创新制度。当然，政府推进城镇化的前提是采取的措施必须合理有效。否则，也可能适得其反，造成严重的不良后果。

　　另外，城镇化要建更多更大的城镇，必然要占用大量农地，使得相当数量的农民失去土地，但是不能因为害怕占地和失地，就不搞城镇化，因为城镇化是现代化的必然趋势，具有多方面的正效应。关键是城镇化必须尽量少占地、尽可能节约用地、提高土地的使用效果。至于推进城镇化是否会形成“新的城市贫民阶层”，主要取决于是否能够合理有效安置失地农民、进城农民是否能够真正实现非农化和市民化，能否避免“过度城镇化”、“大跃进式城镇化”、“半城镇化”、“被城镇化”、“贵族化城镇化”等病态城镇化。推进城镇化并不必然形成“新的城市贫民阶层”。

　　四、提高城镇化质量的途径

　　总的来说，必须在深入调查研究、提高对城镇化的必然性、发展的规律性、中国的特殊性和中国特色城镇化道路的认识的基础上，坚定不移走城乡协调、布局结构合理、集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。针对目前中国城镇化质量方面存在的问题，主要应该采取以下措施。

　　（一）以农民工市民化为重点

　　由于“半城镇化”现象的存在，中国城镇化在总体上仍然没有根本改变城镇化滞后的状况，也就是说城镇化发展依然不足，还必须大力推进城镇化。积极稳妥推进城镇化，重点应是促进农民工特别是新生代农民工的市民化，首先创造条件让他（她）们市民化，从根本上解决新生代农民工的问题，应该是最优的选择。农民工市民化是改变农民工弱势群体和边缘化地位、防止形成或扩大城市贫民阶层的根本途径。因为：第一，“半城镇化”现象的存在是中国城镇化在质量上面临的突出问题，城镇化也应该以人为本，所以提高城镇化质量首先要改变人口城镇化滞后的状况，城镇化的重点应该是消除“半城镇化”现象，实质上也就是首先应该让农民工实现市民化。第二、使农民工成为市民，享受与城镇居民同等的劳动就业、工资福利、社会保障、养老、医疗、住房、教育等各方面的权利和待遇，能够使农民工真正扎根城镇，不再频繁流动，以实现农村剩余劳动力持久、稳定、最终的转移，从而稳定城镇的劳动力供给，从根本上解决“民工潮”和“民工荒”问题，大大缓解“春运”紧张的状况。第三，推进城镇化以新生代农民工市民化为重点，成本最低、最容易做到，还能够从根本上有效解决目前相当突冉、迫切需要解决的新生代农民工问题。因为，新生代农民工已在城镇就业、居住、生活，比较了解城市，更能适应和融入城市；与老一代农民工相比，新生代农民工受教育程度更高、观念更新、能力更强、工作和待遇的选择性更大、要求也更高，而且没有务过农，不可能再退回农村，具有很强的市民化愿意，迫切要求享有与城镇居民同等的权利待遇。（二）协调“两个非农化和城镇化”

　　中国现在要改变“两个非农化和城镇化”不协调的状况，提高城镇化质量，防止形成或扩大城市贫民阶层，必须合理调控土地非农化、城镇化，促进农民非农化、城镇化。调控的原则应该是：第一，“农地非农化和城镇化”了的农民一定也要“非农化”，在农民土地转移到非农用途的同时，他们也必须相应地转移出第一产业，到第二、第三等非农产业就业，否则，失地农民将失去生存之本；第二，失地农民的利益一定要得到保护，必须切实给予合理的补偿，让这些农民也能够合理分享“农地非农化和城镇化”的增值效益；第三，有效保护耕地，提高土地利用效率，保障粮食安全；第四，要在尽量少占地、提高土地利用效率的前提下实行“两个非农化和城镇化”，保证工业化和城镇化对劳动力和土地的需求，而且实现了“农地非农化”和“就业非农化”的农民，也要尽可能实现市民化，以促进工业化和城镇化的顺利协调实现。“两个非农化和城镇化”既不能过少、过慢、过缓，以免延误工业化和城镇化的进程；也不能过多、过快、过急，避免产生许多不利的经济社会问题，防止造成劳动力和土地资源的浪费。

　　（三）大力发展产业，支撑城镇化，实现“四化协调发展”

　　城镇化必须依靠产业支撑，否则就是“唱空城计”，会造成“过度城镇化”。没有产业的发展和集聚，无法提供推进城镇化所必须的人口、就业机会、资金，即使依靠行政的力量，人为增加城镇人口，进行城市建设，也是不可持续的、不可能长久。工业化中后期是城镇化快速发展的时期，正处于工业化中后期的中国，应该进一步尽可能发挥工业化与城镇化的互相促进作用，通过推进工业化来促进城镇化的加速发展。工业现代化、农业现代化和城镇化离不开信息化，信息化、服务化依靠工业化和城镇化的发展，反过来信息化、服务化又能够有效促进工业现代化、农业现代化和城镇化。信息化、服务化是现代产业结构演进的大趋势，也是城镇化的强大动力，中国应该在推进工业化的同时，加快信息化和服务化的步伐，为城镇化提供有力的支撑。更需要下大力气的是更快地推进农业现代化进程、缩小城乡差别、普及城市先进的生产方式和生活方式，尽快改变农业现代化滞后的局面、消除另一种类型的“半城镇化”现象。

　　（四）加快中西部城镇化步伐，形成新的城市群“增长极”

　　缩小地区差异、改变发展不平衡的局面也是中国现在提高城镇化的质量、促进城镇化健康发展的重要任务，因此应该把积极稳妥推进健康城镇化作为现在中部崛起和西部大开发的突出任务，中央在这方面需要给予中西部更多的政策和资金支持，加快中西部城镇化的进程，尽快缩小与东部过大的差距，努力实现全国城镇化的平衡协调发展。改革开放以来的30年，东部地区的城镇化快速推进，形成了珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、环渤海城市带等三个经济“增长极”，发挥了巨大的集聚、辐射、带动作用，为三十年来中国经济的大发展做出了最大贡献。㈣今后的三十年应该加快推进中西部城镇化，在中西部形成新的城市群“增长极”，更好地带动中西部以致全国的经济发展。如果未来能够形成以武汉城市圈、长株潭、郑州和开封、沈阳和大连、成都和重庆、西安为核心的长江中游、西部、东北3～5个类似珠三角、长三角、环渤海那样的“中三角”、“西三角”、“东北地区”新的城市群“增长极”，中国的现代化指日可待。

　　（五）多渠道筹措城镇化资金

　　资金不足是当前推进城镇化的突出困难。中国农民数量特别庞大、农民城镇化的总成本特别高，如何有效筹措城镇化所需的巨额资金，是中国城镇化面临的一个最大的困难问题。必须通过多种渠道筹措城镇化资金，除了各级政府加大投资之外，还应该鼓励农民集资建城，也可以采取批租土地、有偿转让土地使用权、合理分配使用土地增值收益、合资开发、发行债券、投资人股、贷款等多种形式和途径，实行各种优惠政策，吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金，用于城镇化。

　　由于农民工市民化是当前城镇化的重点，所以现在有效筹措城镇化资金重点要解决的是，农民工市民化的资金来源或者说农民工市民化的成本应该由谁承担的问题。应该由谁来支付这个成本呢？我们认为，主要不能直接由农民工支付，因为农民工的收入已经很低，既无力支付，也不合理。当然，也不能由城市居民承担，因为这种成本开支不是由城市居民引起的。因此，农民工市民化的成本，除了雇佣农民工的企业要支付一部分之外，主要应该由各级政府支付，农民工自身也要直接支付一部分。

　　农民工市民化的成本之所以主要应该由各级政府支付，则是因为，第一，农民工的收入一直很低，无力直接支付农民工市民化的全部或大部分费用。第二，中国经济发展已经进入由农业支持工业发展向工业反哺农业转变的阶段，“三农”问题十分突出，已经到了刻不容缓的地步，使农民工市民化是持久稳定转移农村剩余劳动力、减少农民、实现农业规模经营、提高农业劳动生产率、增加农民收入、最终解决“三农”问题的重要途径，政府必须大力支持。第三，农民工创造的价值有相当大一部分作为税收和利润上缴给了政府，政府有责任和义务拿出一部分支付农民工市民化的成本。而且，现在政府应该有这个财力。2011年国家的财政收入已经超过10万亿人民币，达到10.37万亿人民币，比2000年全国的GDP总量9，9万亿人民币还要多，而且政府现在每年还可以获得3万亿左右的土地转让费收入，总量已经相当可观，完全有能力增加农民工市民化的投入。2011年外出农民工1.59亿人，按照农民工市民化的较高成本每人10万元计算，如果在10年内让这1.59亿农民工实现市民化，每年只需要1.59万亿元，政府完全负担得起。何况这1.59万亿元并不是完全由政府支付。政府应该支付的农民工市民化成本，主要包括由于农民工市民化而增加的城镇基础建设、环境保护的费用、建立农民工享有与城市职工同等社会保障和福利的制度的一大部分费用、保证农民工在城镇比较稳定持久居住的住房建设的一部分费用、提高农民工及其子女素质的一部分教育培训费用。从表面上来看，农民工市民化的成本主要不由农民工支付，似乎也不合理，但从实质上来看，农民工市民化的成本只是名义上主要由各级政府和企业支付，实际上主要还是由农民工自己支付的。因为政府和企业支付的农民工市民化成本的资金来源主要是农民工创造的价值。领着低工资的农民工给企业创造了大量的利润收入，支付一部分农民工市民化成本，只不过是减少一点利润而已。当然企业也不能支付太多，否则企业利益受损，不利于增加投资和经济发展。而且，政府支付只是名义卜的，实际上是由农民工间接支付的。因为，政府在这方面支付的资金，主要来源于由农民工创造的价值转化而来的利润和税收。在政府支付的农民工市民化成本中会有一部分来自工业反哺农业的资金，也是对以往农民对工业发展的巨大贡献和牺牲的必要补偿，或者说是对农民过去创造的价值的返还。

　　（六）深化城乡二元制度改革、创新制度

　　促进农民工特别是新生代农民工的市民化是当前城镇化的重点，而城乡有别的二元制度严重阻碍着农民工的市民化。城镇化的制度障碍主要是不完善的户籍、社会保障、就业、土地、住房、教育等制度。在这些制度中，人们往往认为最重要的是户籍制度阻碍了城镇化进程，推进城镇化的制度创新最重要的是改革户籍制度，其实不尽然。户籍制度实际上已经不能阻止农民进城，只是阻止进城农民获得市民身份。户籍制度之所以难改、迈不开大步、有的地方加快了又退回去，困难不在户籍制度本身，而在于和户籍制度紧密联系在一起的城乡有别的社会保障和福利制度难以分离，现在还不能让进城的农民也都享有与城镇居民同样的社会保障和福利待遇或者所有的市民和农民都享有同等的社会保障和福利。如果能够做到这一点，户籍制度改革是非常容易的事。因此，推进城镇化最重要的制度创新不是户籍制度改革，而是社会保障制度的建立和健全。

　　（七）转变城镇发展方式，严格城镇规划，优化城镇规模结构，加强城镇建设，提高城镇管理水平。综合治理“城市病”

　　把粗放型、外延型城镇发展方式转变为集约型、内涵型城镇发展方式，提高以全体市民需求为本的城市规划、建设、管理的合理化程度。城镇化和城市建设的出发点应该是尽量有利于全体市民特别是普通市民和进城农民等弱势群体的工作和生活，不能只是偏向先富起来的阶层、强势群体的利益和需求，重点应该放在公共品、公共设施、公共交通、公共服务等方面的提供上。调整优化城镇规模结构，合理限制特大城市、着力发展大城市、重点发展中小城市、适当发展小城镇。整个国家应该大中小城市与小城镇协调并举；平原地区应该以大中城市为主，尽可能形成城市圈、城市带、城市群、城市网；山区和人烟稀少的地区应该以中小城市和小城镇为主。真正把城市建设成为经济持续发展、交通便捷安全、环境优美宜人、公共服务健全、文化氛围浓厚、社会和谐稳定、生活方便舒适的“宜居城市”。城镇规划和建设必须实事求是、量力而行、科学合理、便利实用、节约高效，不能过分追求超前、高档、豪华、气派，避免形成奢靡、腐败、浪费之风。

　　虽然中国现在没有出现像印度和部分拉美国家那样特别严重的“城市病”和大面积的“贫民窟”，但也不同程度地存在多种“城市病”和“棚户区”。怎样才能有效治理这些“城市病”呢？目前中国城市管理手段不足、方法简单，常常采取“收费式治理”方式，运用提价、收费、限行、限购、限号等各种限制需求的手段来缓解需求压力。应对拥堵征收拥堵费，提高停车费；应对污染征收汽车排污费、垃圾处理费；应对高房价开征房产交易税，提高二手房出售个人所得税。应该承认“收费式”管理是有一定的必要性和作用的，但是这些方法主要是限制市场需求的方法，尤其是在当前城镇化快速推进的时期，需求限制治标不治本、不可持续。医治城市病，纠正城镇建设和管理滞后于人口城镇化的偏差，必须提高城镇建设和现代化管理的能力和水平，改变单一、简单的城市管理方式，多借鉴国外成功的先进经验，进行综合治理，协调相关的供求关系。我们应该首先明确一点，解决广大人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，依旧是当前的主要矛盾。对广大人民的正常的住房、交通、环境等方面日益增长的需求，我们采取的态度不应是限制需求，而首先应该是提高生产力，尽量增加和改善供给、更合理有效地满足需求。必须做好供给与需求的协调工作，加大投入，搞好科学的规划设计，加快住房、公共交通、环保设施等方面的城市建设。当然过度的、不合理的需求，的确也需要调节、限制。

　　比如东京市民拥有的车辆的数量比北京多，人口密度不比北京小，但东京市内的交通拥挤程度感觉上远没有北京那么严重。除了先进的城市交通管理，一个重要的原因在于东京的公共交通极其便利，特别是地铁、轻轨，公营的，私营的，密如蛛网，四通八达。尽管家家都有小汽车，但大家更愿意乘地铁上下班，既方便、又节省时间和费用，还环保。所以，交通管理首先要从满足需求的源头着手，做好前期规划，采取更合理、更有效的措施，适当满足需求、引导需求、限制不合理的需求，从而实现城市的通畅运转、可持续发展。再比如在住房问题上，同样也是如此。抑制高房价，首先应合理增加土地和资金供给，降低相关费税，加大经济适用房和廉租房的建设和合理分配，扩大住房的供给，使普通老百姓都有房子住，让买不起房子的人都能租得到房子，从根本上缓解住房供不应求、价格猛涨的局面。限购、限房贷主要是限制需求和购买，作用有限。从税收来看，房产税的征收才是解决投机、投资住房的首要选择。征收房产交易所得税并非最佳选择，这样很可能会抑制正常的需求和为了居住的购买，甚至还可能把税负转嫁给购买者，增加对新房的需求，从而不仅不利于降价，甚至可能推动房价上涨。

　　（八）城镇化与新农村建设协调并举

　　中国城镇化要健康发展，还有一个必须合理有效解决的重大问题——工业化和城镇化实现以后还会留在农村的数以亿计的农民的生存和致富问题。我们必须清醒地看到中国人多地少、人地矛盾特别突出，即使工业化和城镇化实现以后，城镇化率达到发达工业化国家70%～80%的水平，还会有数以亿计的农民要留在农村，农民不可能再大量向城镇转移，现代化的农业也不需要这么多的劳动力。比如2010年，美国拥有可耕地24.45亿亩，农业就业人口只有284.6万，从事农业生产经营的劳动力的人均耕地859亩，中国现在只有耕地18亿亩，按照美国现代农业的劳动生产率计算，只需要200万农业劳动力就足够了，还要留在农村的数以亿计的农民的出路何在？如何生存和致富？我们认为，出路只能是建设实行现代化、多样化、合作化生产经营的社会主义新农村。㈣因此，我们现在必须在推进城镇化的同时大力建设社会主义新农村。否则，大量在农村呆不下去的农民必然涌向城镇，必然会出现病态的过度城镇化，形成庞大的贫民阶层，产生大面积的“贫民窟”，后果将会非常严重。