代建制在推行中应注意的若干问题探讨

　　代建制是在投资体制、项目管理、风险承担等方面存在诸多弊端和制约因素，亟待进行体制改革前提下，以国务院颁布《关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号文)文件精神为指导发展起来的在公有产权下解决政府投资项目建设管理中“投、建、管(监)、用”一体化行政委托及非专业管理弊端而推行的一种市场化的项目管理制度。这种模式特点是由项目出资人将项目委托有相应资质的代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理(也可分阶段)，直接承担工程全过程管理和监督职能，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人使用。在我国，代建制主要应用于政府投资的非经营性项目。

　　表一现行的项目代建制运作模式

　　序号项目名称运作模式

　　1 政府专业代建公司模式由政府组建或指定若干家具备较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司，对指定项目实行代建，按照企业化模式经营管理。

　　2 政府专业管理机构模式由政府成立具有较强经济、技术实力的代建管理机构，按事业单位管理，对所有政府投资项目实行代建。

　　3 项目管理公司竞争代建模式由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，由政府择优选择较好条件的公司承担代建任务。

　　2 代建制推行中应注意的问题

　　2.1 代建形式及代建人法律地位问题

　　(1)代建形式确定问题

　　现行的代建形式主要为两大类共三种形式，即项目全过程代建和项目两阶段代建。作为一个代建项目首先要明确代建形式，而确定代建形式主要依据项目建设性质和本身的特点。两阶段代建或划分更多阶段代建在实际操作中存在一些弊端，一是不便统筹规划。二是不利于现代项目管理方法在代建项目中的完整应用。三是不便于强化对政府投资的管理，难以追溯违约责任，影响政府投资的效果。全过程代建是一个连贯的过程，它能够实现项目统筹规划和明确责任主体，实现集约型投资管理的目标。但只单纯以两种形式的利弊选定代建形式无科学依据。

　　(2)代建人法律地位的确定问题

　　政府部门和代建人之间的经济关系是一种标准的委托代理关系，委托代理是根据被代理人的委托授权而产生的代理关系。业主的授权意志是代建制的委托代理关系最终建立的关键。代建合同的法律属性不是很明确，既不完全属承包合同，也不完全属委托合同，这就意味着代建方与政府和使用单位的“责、权、利”不明确或不对等。

　　实践中，代建人在国家基本建设程序中没有被授予认可的法律地位。客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已给予了一些变通，但治标不治本，办事效率较低。因此，要想改变目前状况必须明确代建人的法律地位，授予其合法的权利。

　　2.2 代建制度的制定问题

　　(1)现行部分体制与代建制的不配套问题

　　我国出现代建制以后，出现委托人、代建人、使用人，这与原以建设单位为主体是不同的。项目立项、土地许可证、规划许可证、招投标、合同备案、施工许可以及到最后**固定资产移交，都涉及代建人起什么作用的问题，代建人能不能作为主体，目前的政策是不配套的。

　　(2)代建制企业资质及资格问题

　　我国现行《建筑法》规定：从事建筑活动要经过审查，取得资格资质，然后在资质范围内从事建筑活动。但是没有提到代建制，只是对设计、勘察、施工、监理这几个行业明确要资质。那么代建单位要不要先取得资格?

　　大多数代建项目都采取放宽市场准入条件的方式，宽进严出。进的时候只要符合建设方提出的条件、有管理经验、资金满足及担保到位等条件的就行，对资质要求淡化。

　　(3)代建招投标形式及管理问题

　　按照我国《招投标法》第三条规定：在中华人民共和国境内从事勘察、施工、设计、监理和材料设备采购都应招标。但在招标法也没有说到代建，代建就意味着可以招标，也可以不招标。作为政府投资项目不招标就不合理，而招标的方式又有三种形式，代建招标如何选择，况且目前没有相关代建费用计算标准，如何进行投标报价，而选择招标就必然存在竞标，政府又如何判断报价合理性。若选择低价中标，代建费无法满足管理成本需要，显然有问题。许多地方性项目，由于各地出台的代建制度的差异，代建主体准入条件不统一，导致代建项目招标失败或因代建企业对不同地区代建制度了解不够被落标或废标。这应作为制约代建制健康发展的弊端重点研究解决。

　　2.3 代建管理费取费标准及奖罚机制问题

　　(1)代建管理费取费标准问题

　　财政部把代建制的取费，定义为代建管理费。取费标准最高是1.2%。问题的关键就是代建费仅仅是管理费，还是包括其他。如果只是管理费，那就成传统建设单位就是代建单位。而代建费绝不等同与传统意义的管理费，比如科研编制、招标代理、造价咨询、契税等，这些费用并未含在管理费中。因此在取费上面出现了问题。

　　从对代建制下代建企业的工作内容分析，项目代建费不宜直接套用《基本建设财务管理规定》中的“建设单位管理费”，应依据工作内容、难度和承担的责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定。项目代建费是与代建单位所承担的“严格控制投资、充分发挥投资效益”的责任相对应的。项目代建费虽然应高于建设单位管理费，但是，高出部分的费用与原管理模式下的浪费或突破的投资相比，却是微不足道的，况且，项目代建费中的税费最终还将归入政府财政收入。

　　(2)节约奖励及违约处罚问题

　　从目前代建制运行中我们发现，有利于代建制运行的一项办法是推行奖励机制，但国家没有相关规定，奖励给多少合适。奖励怎么核定基数也存在问题，比如以设计概算为基数，在实施过程中有设计变更，算不算是超投资;另外材料涨价，算不算是代建人责任。对代建方违约处罚也没有规定，如果因代建方造成工程不合格或损失，如何执行处罚。这些问题均尚无定论。

　　2.4 代建项目风险管理及履约担保问题

　　(1)风险管理问题

　　代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系尚不明确。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险无法完全转移而对委托代建持疑虑态度，双方这种背反的期望目标便产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。这些，对于代建制的顺利推行十分不利。

　　(2)履约担保问题

　　按照担保法来说，担保是双方的。有履约就有担保。但是担保法又规定，政府不能作为担保人，这样就不可能对等，也实现不了担保;即便允许担保，还有费率问题，这都是亟待解决的问题。

　　3 结语

　　由于我国整个代建市场还处于探索和完善阶段，国家也没出台有关代建制方面的指导文件，相关法律体系的空白和滞后限制了代建制的进一步发展和推广。要打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约，就必须加强以下几方面，一是完善法制建设，确立代建制度的法律地位;二是改变经营机制、拓展服务领城;三是深化体制改革，建立现代企业制度;四是加强从业人员素质培养，增强企业核心竞争力;五是加快建立代建制资质管理制度，确保市场准入条件的统一。