试析社会管理创新视野下的职务犯罪预防

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　　摘要：检察机关作为国家法律监督机关，理应将参与和加强社会管理创新作为新形势下所面临的重要课题加以深入研究。本文将通过分析检察机关参与社会管理创新的正当性入手从而论证职务犯罪预防工作作为检察机关参与社会管理创新重要切入点的契合度，进而指出两者应有的互动方式及其加强。

　　关键词：检察机关,职务犯罪预防,社会管理创新

　　一、检察机关参与社会管理创新的正当性

　　秉持司法被动特性的检察机关能否参与到创新社会管理这项能动的社会治理事务中去呢，答案是肯定的，具体可以从以下三个方面来看：

　　（一）检察机关担负着监督国家法律实施的崇高使命

　　检察机关作为国家的法律监督机关，同时具有政治属性和人民属性，其担负着维护人民群众合法权益、维护社会公平正义、维护社会和谐稳定、维护社会主义法制统一权威、促进反腐倡廉建设、促进经济社会发展的神圣使命。检察机关监督国家法律实施，不仅本身就是一项社会建设和管理活动，其履行各项法律赋予的职权的过程更加需要存活在活生生的社会环境中，否认检察机关与社会管理创新之间的勾连，无异于将法律监督束之高阁，使其失去了履职的基础和保障。

　　（二）国家法律监督职能是社会管理的当然之义

　　社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。从管理学的角度看，管理的五大基本职能中的“控制”职能必然包含着监督的内容，而检察机关在社会体系中也确实担负着预防和控制普通刑事犯罪和职务犯罪发生、维护社会和谐稳定的职能，所以可以认为国家法律监督职能是社会管理内容的当然之义。

　　（三）检察机关参与加强和创新社会管理必须坚守法治

　　检察机关的司法属性是我国宪政的基础之一和安身立命之本，要清楚认识到自身在推进国家政治制度发展进步方面的地位和作用，在参与社会管理创新的过程中必须防止自我异化为“政府部门”，决不能以某些看似正确但实际偏离司法本质属性的“行政化”行为替代自身的司法运作。与其他社会管理主体相比，我们的优势和根本目标在于通过监督法律实施、督促社会管理主体依法管理、推进社会管理的法治化。因此，检察机关在参与社会管理中的一切创新活动必须遵循这个目标，既不能缺位也不能越位和错位，必须坚持严格履职、依法参与，同时要转变作风、改革创新、务求实效，不能为了创新而创新，必须确保创新举措所蕴含的价值取向是正确的。

　　二、职务犯罪预防工作与社会管理创新的契合度

　　职务犯罪预防工作并非检察机关一般意义上的执法办案工作，其与社会管理能否建立起必然的联系决定了这项工作在社会管理创新中的生命力。在这里，笔者将从以下四个方面来论证二者的契合度：

　　（一）职务犯罪预防工作的特殊性决定其可以作为切入点

　　检察机关职务犯罪预防部门的主要职责是根据区域内职务犯罪的发展形势和职务犯罪查办的有关情况进行总结分析、作出预测、提出预防建议供党委部门决策，协助发案单位开展个案预防、积极开展重点工程的同步专项预防和重点行业的行业预防。根据其主要职责可以看出，职务犯罪预防工作其实是检察机关一个得力的宣传和窗口部门，其长期、广泛地深入接触社会建设和管理的领域，以社会管理主体为工作对象，同时又存活在鲜活的社会管理实践中，社会属性非常明显，其对社会管理活动的感知度相比检察机关其他部门都有优势，因此职务犯罪预防工作自身的特殊性为其参与社会管理创新提供了得天独厚的条件。

　　（二）社会管理主体的外部监督需要职务犯罪预防来保障

　　在新的社会管理格局中，包括政府、社会组织在内的多元主体将参与到各种社会事务的建设和管理过程，复杂的利益格局和公权力的行使依然存在，权力寻租的现象不肯能杜绝，这就要求行使社会管理职能的各个主体既要加强内部机制的构建以制衡权力的滥用，同时必须引入强有力的外部监督加以控制，而职务犯罪预防在各种控制手段中基于其独立性和强制性的优势而显得格外重要。通过职务犯罪预防这种刚性的外部监督既可以发现主体内部监督所不能发现的盲点，还可以为社会管理创新创造阳光、公正的外部环境。

　　（三）职务犯罪预防工作需要参与社会管理创新来实现可持续发展

　　自从检察机关职务犯罪预防工作开展以来，各级检察机关职务犯罪预防部门并没有少做工作，但各区域职务犯罪的发展态势并不乐观，职务犯罪并没有得到有效控制，某些领域某种特定类型的职务犯罪数量呈现出不减反增的形势，这说明我们的职务犯罪预防工作没有达到预期目标。如何才能打破制约检察机关职务犯罪预防工作发展的瓶颈问题、实现自身的可持续发展是今后一段时间必须尽快解决的实际问题。将职务犯罪预防工作作为检察机关参与社会管理创新的切入点，找准结合点、明确重点和难点，实现在社会管理创新的大环境和具体的环节中促进职务犯罪预防工作向前推进，这无疑是一个很好的工作思路。

　　三、职务犯罪预防工作的现状及存在的问题

　　近年来，我国检察机关在打击贪污贿赂等职务犯罪的同时，高度重视职务犯罪的预防工作，从最开始仅有个别检察院设立预防职务犯罪的专门机构到现阶段各级检察机关均设立职务犯罪预防机构，从个案预防到职务犯罪预防网络的逐步建立，充分说明检察机关的职务犯罪预防工作得到了较好的发展。职务犯罪预防工作为区域廉政建设和反腐败体系建设所作的贡献也得到各级党委、政府的充分肯定，但无论从自身可持续发展还是其对经济社会发展应有的贡献来说，职务犯罪预防工作的发展都是存在瓶颈的，而这种状况主要是有四个方面的原因造成的：

　　（一）缺乏明确、系统的法律依据导致刚性不足

试析社会管理创新视野下的职务犯罪预防

　　相比我国刑法、刑诉法等法律、法规、司法解释等对如何打击职务犯罪作出了明确、系统的强制性规定，对职务犯罪预防工作的法律规定明显滞后，只能在党和政府的少数文件散见高度概括的条文规定，缺乏针对性和实操性。虽然宪法作为根本大法赋予了检察机关法律监督的职责和权力，开展职务犯罪预防工作似乎也能从中得以延伸，但检察机关开展职务犯罪预防的具体范围、职权和方式等都不能明确，这也必然影响了职务犯罪预防工作的推进和落实。

　　（二）缺乏其他部门的有效配合导致推进不畅

　　检察机关基于其法律监督机关的法律定位而具有开展职务犯罪预防工作的专业性优势，但区域反腐败体系的构建、廉政建设的推进和职务犯罪势头的控制并非靠检察机关一家之力便能达成。预防职务犯罪也只有在党委统一领导、党政齐抓共管、各部门各负其责的情况，检察机关才能发挥其职务犯罪预防工作的优势。在现实国情下，检察机关在整个腐败预防体系中只是一个环节，起着信息反馈和督促指导的作用，不能过分强调和夸大其作用，如果缺乏其他部门的协作配合，检察机关的职务犯罪预防工作将会步履维艰。

　　（三）缺乏科学有效的绩效考评体系导致动力不足

　　针对职务犯罪预防工作，检察机关现有的绩效考评注重了预防工作的开展过程，如预防调查数、案例分析数、宣传和警示教育数、预防咨询数、行贿犯罪档案查询数等等指标，均是对预防工作过程的考察，而检察机关职务犯罪预防工作对区域职务犯罪控制的贡献度等反映预防工作开展的成绩和效果的重要指标却被忽视了。缺乏科学有效的绩效考评体系既影响了职务犯罪预防工作者的积极性，更加可能混淆预防工作的方向和重点。

　　（四）职务犯罪预防工作的理念和方式方法亟需转变

　　与普通刑事犯罪的控制理念一样，职务犯罪的控制理念也应当是“惩防并举、标本兼治、预防为主、预防为先”。但在职务犯罪预防领域，表现出来的却是“惩治为主、惩治为先”，预防工作主要以个案预防为主，通常都是尾随在职务犯罪被惩罚之后，具有明显的事后性和滞后性。各级检察机关所主张的职务犯罪“侦防一体化”机制逐渐异化为预防工作被侦查工作吸收、预防部门主要为侦查部门服务的危险状态。这主要是因为职务犯罪预防工作者的思路依然停留在原地，过度依赖侦查部门来开展预防工作，没有凸显自身独立的特性和应有的作用，在方式方法上则没有大的突破，没有真正融入区域廉政建设和反腐败体系中去。

　　四、实现职务犯罪预防与社会管理创新互动发展的设想

　　（一）转变预防工作思维，切实遵循源头性治理工作思路

　　针对预防工作明显滞后、特色不鲜明、效果不理想的现实状况，职务犯罪预防工作者必须转变工作思维，真正遵循源头性治理的工作思路。源头性治理不仅要求对职务犯罪发案原因和针对原因向案发单位提出有针对性的检察建议督促改进，更加注重预防工作要走在侦查工作前，要深入到尚未发案或有职务犯罪风险的部门或岗位去做职务犯罪的预防工作，以此打消那些心存侥幸的人触碰高压红线的念头，做到事前预防。

　　（二）拓展预防工作范围，构建社会化预防大格局

　　这里的工作范围主要是指预防工作的对象范围，传统的职务犯罪预防工作由于限于个案预防和专项预防的形式，其覆盖面是极其有限的，对象范围限于行政机关、发案单位和重点工程人员，可以看作是“体制内”预防，而对于如今大量存在的行贿犯罪、商业贿赂犯罪的行为主体缺少关注，单纯地引导、督促贿赂犯罪这种对合犯的一方必然会使其预防效果大打折扣。社会化大预防是面向全社会的预防，更应该广泛依靠人民群众，充分运用社会资源，走开放型的预防职务犯罪之路。因此，在今后的预防工作中，预防工作部门应当着力于协调各方逐步构建起覆盖全社会的预防工作格局，而深入开展行业预防不失为一个好的突破口。

　　（三）充分发掘现有预防手段的价值，提升预防工作效果

　　近年来，检察机关职务犯罪预防部门形成了以预防调查、预防咨询、预防检察建议为主要手段，以行贿犯罪档案查询系统为平台，以职务犯罪预防年度报告制度为载体的预防工作模式，收到了比较明显的效果，面对参与加强和创新社会管理的新形势，职务犯罪预防工作部门不能满足于已取得的成效，而应该在发掘现有预防手段的价值上多下功夫，研究如何实现职务犯罪预防的专业手段和社会管理创新的特殊需求紧密结合起来，如行贿犯罪档案查询系统的优化及查询结果的运用，该系统在社会征信系统中的作用和衔接、职务犯罪预警等等，都是值得我们深入研究的问题。

　　（四）加强预防工作组织，发挥职务犯罪预防协会作用

　　在很多区域都有职务犯罪预防工作的组织领导协调机构，如预防职务犯罪工作委员会等，其开展工作的方式主要是预防职务犯罪联系会议，通过定期或不定期的联系会议来共同商讨预防职务犯罪的对策，落实预防工作措施④。但根据各区域反腐败的具体实际和职务犯罪预防工作方式方法转变的要求来看，有必要逐步探索建立起吸纳本地区机关、企事业单位、公民代表等主体在内的职务犯罪预防协会，该协会本身不应当被行政化，应尽量保持其独立性，其可设立办公室、调研室、检查室等作为办事机构，办公地点可设在检察院，但并非检察院的内设机构，负责对区域内职务预防工作的协调指导、政策的协商制定和督促落实、区域职务犯罪情况的调查研究和提出议案等等，检察机关职务犯罪预防工作部门需要做到与协会互相配合、信息共享。