试论工程建设领域职务违法犯罪“潜规则”问题探析

　　《湖南警察学院学报》是面向国内外公开发行的公安理论研究刊物。1989年创，2000年第3期始开辟《当代中国农村法治》专栏（原名“当代中国农村法治扫描与研究”），2007年第1期始开辟“警学高峰论坛”。学报2002年4月被评为“湖南省优秀社科学报一等奖”；2002年9月被评为“全国优秀社科学报”；2006年5月被评为“全国优秀社科学报”；“当代中国农村法治”专栏被评为“全国社科学报优秀栏目”。
　　当前，我国正处在工业化、城市化及城镇化建设的重要时期，国家在交通、城镇建设方面投资巨大，房地产开发成为投资热点。与此同时，工程建设领域中的商业贿赂违法犯罪也日益严重。据统计，2006年1至12月，全国检察机关共立案侦查商业贿赂犯罪案件9582件，涉案总金额15亿余元。其中发生在工程建设、土地出让领域的案件占三分之一多，工程建设领域的商业贿赂案件高居首位。

　　摘要：工业化、城市化及城镇化建设时期，工程建设领域中的商业贿赂违法犯罪日益严重。对工程建设领域职务违法犯罪案件进行发生环节、表现、特征以及暗藏其中的“潜规则”进行分析，是预防工程建设领域违法犯罪的基础。

　　关键词：工程建设领域,职务违法犯罪,潜规则

　　一、工程建设领域职务违法犯罪嫌疑人特征分析

　　2004年至2006年期间，甘肃省检察机关查处了较为典型的69件工程建设领域违法犯罪案件。这69件职务犯罪案件共有犯罪嫌疑人69名，其中，国有公司企业工作人员31人，占44.9%；国有事业单位工作人员13人，占18.8%；行政机关工作人员11人，占15.9%；权力机关工作人员3人，占4.4%；党的机关工作人员2人，占2.9%；其他人员9人，占13.1%。这组数据说明，涉及国有公司企业和国有事业单位工作人员犯罪的发案率占工程建设领域职务犯罪总数的六成以上，涉及建设行政主管部门、政府以及权力部门工作人员的职务犯罪发案率占三成以上。在工程承包环节的职务犯罪，发生在发包方、承包方、分包方之间的发案率是承包方(分包方)与第三方之间发案率的2倍左右。

　　被告人职务和政治面貌情况：一般办事人员33人，占47.8%；科级12人，占17.4%；县处级20人，占29%；地厅级4人，占5.8%。共产党员51人，占73.9%；一般群众18人，占26.1%。从某种程度上说，科级以上党员干部是工程建设领域职务犯罪的高发群体。

　　具体年龄:35岁至不满55岁58人，占84.1%；55岁以上7人，占10.1%；不满35岁4人，占5.8%。从年龄结构上分析，35岁至55岁是干部年富力强、为民服务的黄金时段，然而，掌握--定职权的干部也容易在这个年龄段上走上违法犯罪的道路。

　　涉案金额情况：5万元以下(不包括5万元)35件，占50.7%；5万元—10万元(包括5万元)11件，占15.9%；10万元—50万元（包括10万元)15件，占21.8%；50万元—100万元（包括50万元)2件，占2.9%；100万元以上（包括100万元)6件，占8.7%。涉案金额在10万元(包括10万元)以上的案件占了案件总数的近一半。

　　二、案件发生的主要环节及具体表现

试论工程建设领域职务违法犯罪“潜规则”问题探析

　　一项工程从立项到交付使用，大致有十多个工作环节，其具体环节主要涉及：土地使用权的出让、置换，动迁，拆除原有建筑物，工程建设项目的招投标，项目发包分包，施工图纸设计，土建施工，装潢及安装工程，建筑材料采购，建筑项目预决算，房屋修缮、设备维修，工程建设项目验收，追加投资等。具体表现如下：

　　（一）工程设计和审批，不严格履行职责

　　在设计环节把关不严。一些项目没有规划便进行设计，设计前跳过勘察程序；竣工验收之前便交付使用。在资质、资格审批中，一些规划部门不执行市场准入标准，随意发放资质、资格证书，有意简化程序，违反审批规定，忽视甚至不履行自己的管理职责。在工程设计项目中假借咨询费等名义进行贿赂。

　　（二）在招投标环节，以多种方式逃避招标、虚假招标

　　1．通过肢解工程来规避招标规定。一是隐瞒工程量，获取议标报批。二是将一个整体项目分解成若干小项目报建。三是申报项目只报主体、不报配套工程项目内容。通过把一个整体工程拆分成若干个子项目，将主体工程和子工程分开操作，前者公开招标，后者进行场外交易。这样就可以规避项目招标制度规定，达到“化整为零”分别报批的目的。

　　2．违反招、投标程序规则。有些招标、投标项目，为了掩人耳目，弄虚作假走过场。主要方式有：一是“内定外陪”。一些单位负责人在招标前与投标单位私下接触，泄露标底，让“意中”的投标单位拉拢一些不知情的弱势建设队伍捧场，“捧场者”递交的标书，在造价、工期等要素上，与工程建设单位的设计“标的”相差甚远，自然无缘中标，不过陪标而已。二是暗中偏袒。建设单位工程管理人员以“专家”的身份参加评标，有目的地为投标单位打出高分，把依法招、投标变成“人情工程、关系工程、权力工程”，甚至在投标后修改行贿企业的投标书，助其中标。三是资质不合格的（企业）投标方向工程发包方代表人行贿，以此换取投标资格直至招标并中标。四是以邀请招标、议标的方式代替公开招标。五是在一些行业尤其是水利、交通、电信等与公众利益相关密切的行业，地方保护主义、行业内部保护主义严重，常常冠以执行行业标准之名，达到排斥潜在竞争对手的目的，行系统内操作之实。

　　3．工程承包方多方行贿，贿赂评标委员会成员、业主以及业主委托的招标代理机构，或者串通其他企业，通过陪标、串标等弄虚作假等不正当手段获取中标。中标后，又违法转手再次转包或者分包给众多资质不合格的或者在市场上没有竞争力的其他企业。

　　（三）在工程发包承包环节，转包、炒卖工程现象屡见不鲜

　　1．工程发包方掌握项目发包权，违反规定干预工程招投标过程，强迫承包企业签订“两面合同”，私下索贿。一是工程项目发包不符合规范，一些建设单位无视基本建设程序，随意办事，没有报建、没有招标，强行要求承包企业降价或垫付资金；二是有些工程建设单位搞假招标，泄露标底，随意肢解发包项目。

　　2．转包、借用、违法分包、无证或越级承包工程。工程在总包企业和若干个分包企业之间层层转包。分包企业行贿总包企业，拿到分包工程，然后将承包的工程再倒手转包，赚取比此前的贿赂更大的利益。不具有工程资质的企业，交纳了工程“管理费”等就可以借用在有施工资质的大企业或公司，后者按预算价格拿到工程项目，扣取“管理费”后就顺理成章地转给连施工队伍都要临时拼凑的个体建筑队伍。

　　（四）施工建设环节，工程发包方主管人员在设备购买、材料供应方面收受贿赂

　　工程发包方收受贿赂后，对行贿方偷工减料、以次充好、以假充真、粗制滥造的行为不闻不问。行贿方亦放心大胆地不执行强制性技术标准，或不按设计施工，使工程质量在源头就存在隐患。

　　（五）工程监理和验收环节，不执行国家规定、放松甚至放弃监管

　　1．为了使工程监理人员行放松监理，施工企业向其行贿使其放松监管职责，在施工过程中发现违规操作时“睁一只眼闭一只眼”甚至视而不见，致使工程质量问题轻而易举地被隐藏起来。

　　2．验收环节，质量监督监理部门的有关人员或者建设单位的相关领导因为收取了施工企业的好处（贿赂），通过施加压力等非正常手段使工程验收部门对有问题甚至质量低劣工程作出合格的结论。

　　（六）项目决算环节，超额概算，任意抬高造价

　　1．承包方在招投标环节惯用的手法是“弄虚作假，抬高工程报价”，即超额概算，任意抬高造价。发包方为谋取部门或个人私利亦慷国家之慨，顺水推舟给国家造成巨大的损失。

　　2．建设方在工程费结算时，玩出各种花样非法获利。建设方负责人或者与拨款相关岗位的工作人员，利用手握工程费划拨权而收受或者索要施工方好处费。承包方为了尽快结清工程款、材料设备款等款项，只好向相关人员行贿。为了补回这部分损失，承包方便设立虚假项目或对工程量进行重复计算而获取比实际高出很多倍的工程款或者在签证过程中增加隐蔽工程量，加大整体工程造价，套取定额时故意提高工程造价。

　　（七）伪造单据，虚报和冒领

　　发包方和承包方为了侵吞工程设备材料款，在设备采购环节，伪造单据，虚报和冒领。因为收受了供应商的回扣或者贿赂，在材料设备的采购上，弃优选劣、以次充好，使不符合工程建造标准的原料进入工程建造环节。

　　（八）工程款管理混乱和财务制度不规范

　　1．建设单位或承包单位在多家银行开户，造成账户管理混乱，利用职务之便，将专项资金挪作他用。有的则多收少记或收入不记账。

　　2．利用工程建设的项目资金一般情况下投资大，时间长，工期长，结算时间长，财务人员往往将暂时不用的工程款以定期储蓄的方式存在银行，获取定期利息，将“溢额”利息予以侵吞。

　　3．利用财务管理混乱的漏洞，财务人员私自将上年工程款管理费开支的费用重复报销，或开假发票混入其他报销凭证中套取现金后予以贪污。其一，财务人员模仿领导签字将自己购买商品的发票混入单位财务进行报销，大肆贪污。其二，财务人员与施工单位、项目经理相互勾结，肆意伪造设计变更，套取工程款后，共同贪污。其三，财务人员受领导指使，利用职务之便搞“账外账”或私设“小金库”，逃避财务监管，将代征代扣施工单位的税款手续费由税务部门返还后，不入账列入“小金库”。其四，将利息收入不抵减财务费用，而是转入“小金库”，被领导和财务人员共同侵吞挪用。其五，财务人员以账面没有钱为由，推迟或延付工程款，暗示施工单位“进贡”，向业主单位行贿。

　　三、工程建设领域职务犯罪特征分析

　　1．官商勾结，权钱交易。发包单位人员与承包方相互串通、暗箱操作，以权谋私，中饱私囊。承包单位及其工作人员向拥有影响力的政府官员或建设行政主管人员行贿，借助他们的影响力获得不正当交易机会，政府官员或建设行政主管人员从中以权谋私，中饱私囊。

　　2．行贿手法多样且隐蔽，主要通过三种途径进行贿赂。第一，直接给钱、给物或假借咨询费、信息费、服务费、资助子女就学等方式实施间接贿赂。这种作案手段极具隐蔽性，犯罪方式大多是“一对一”的私下交易，只有严格的会计和审计检查，才能发现犯罪的踪迹；第二，间接贿赂，由犯罪嫌疑人的配偶、子女、情人或其他亲密的人出面收取好处费，先以他人姓名、地址将金钱存入银行，伺机占为己有；第三，以借款、考察等名义或形式实施变相贿赂，或者在逢年过节、婚丧嫁娶时，给予受贿方价值不菲的“礼金”和实物。

　　3．严重扰乱市场，社会危害非常之大。工程建设领域职务犯罪案件的发生不仅扰乱了建筑市场和房地产市场的秩序，破坏了公平竞争的市场环境，致使工程质量和安全无法保证，而且严重损害了国家和社会的公共利益，危及到众多人的财产和人身生命安全。

　　4．以小博大，非法获取比贿赂成本高得多的利益。没有工程承包、规划许可、企业资质等市场准入资格的企业为了在市场上赢得竞争优势，就利用行贿“重要人物”打通关键环节等非法手段，换取诸多市场机会，以小博大获取比贿赂成本高得多的商业利润。

　　5．窝案串案、案中有案，集体腐败现象严重。一般情况下，一项完整的工程建设需要经过专业分工很细的诸多程序，包括工程立项、勘探、设计、招标、施工、质量监督、竣工验收、结算审计、付款、工程维护等环节。在此之前，还必须通过众多相关部门的审批。为了承包到工程，就得四处打点“烧香送礼”，由此形成了以工程项目为轴线的行贿受贿关系网。在涉案金额较大的工程建设职务犯罪案中，绝大多数会出现“多米诺”现象——查处一案露出多案，查处一人露出一伙，查处一般干部牵出领导干部，查处违纪的牵出犯罪的。

　　四、结语

　　现实中，权力的高度集中与监督制约机制的相对弱化，为滥用权力提供了条件。特别是“一把手”，集多种权力于一身，往往在工程建设期中，人、财、物大权“一把抓”，项目决策“一肩挑”，材料采购“一句话”，财务结算“一支笔”。真正权大位尊的人得不到监督，腐败在所难免。一些地方的行政主要领导直接参与管理施工项目，业主的监督权处于虚设状态。审批环节多、招投标市场不完善，以及信息披露公开度不够，办事程序不规范，尤其许多公共投资项目政企、政事、政资“三不分”。工程建设企业自律机制缺乏，民主管理制度不健全，内部监督形同虚设，主要经营活动由企业“老总”一人说了算，不按规章制度和程序办事成为常态。法律法规的不健全或相对滞后以及现实中的这些问题使商业贿赂逐渐演变成工程建设领域各行业的“潜规则”。

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