我国建设管理体制对推行项目管理、工程总承包的影响研究

　　2003年2月13日，建设部发出《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)，指出“积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施;是勘察、设计、施工、监理企业调整经营结构，增强综合实力，加快与国际工程承包和管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展和加入世界贸易组织后新形势的必然要求。”

　　在此背景下，我国工程承包、勘查设计、监理等企业纷纷展开项目管理和工程总承包的试点。但在实践中遇到许多障碍和具体问题，例如工程垫资、总承包资质、项目管理与监理的关系、行业垄断、区域保护、监理取费、自主招标资格、合同文本的适用等诸多问题。解决上述问题，必须从体制、环境等深层次中寻找症结。

　　建设管理体制是我国建筑行业宏观管理和建设项目组织实施微观管理的基本制度，对我国推行项目管理、工程总承包模式具有直接影响。解决项目管理和总承包模式发展遇到的问题，必须从分析我国现行建设管理体制入手。

　　一、我国建设管理体制的内容

　　改革开放以来，我国逐步改革建设管理体制，通过发布有关法律、法规等手段，先后建立了项目法人制、招标投标制、合同制、建设监理制等基本管理制度，这些制度构成了我国当前建设项目组织实施方式与宏观管理的基本依据。

　　1、项目法人制

　　为了建立投资责任制约机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依据《公司法》，国家纪委指定并颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。《关于实行建设项目法人制的暂行规定》第一章总则第二条明确指出：国有经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。

　　2、招标投标制

　　我国从上世纪80年代开始在工程承发包领域试行招标投标办法。1999年8月30日九届人大常委会第十一次会议通过了我国第一部《招标投标法》，并于2000年1月1日起正式实施，标志着招标投标进入了法制化轨道。

　　3、合同管理制

　　我国的合同管理制度，通过《合同法》、《建筑法》、《招标投标法》及配套的诸多法律法规，对建设工程合同的种类、订立形式、分包、转包、合同各方基本权利义务等方面提出了要求。

　　4、建设监理制

　　我国于1988年开始引进和推行建设监理制度。在1997年11月1日通过的《建筑法》中，第一次把建设工程监理制度纳入了法律范畴，并规定了强制实行监理的建筑工程范围。对监理制度进行规定和规范的文件还有《建设工程质量管理条例》、《建设工程监理规定》、《建设工程监理范围和规模标准规定》、《工程监理企业资质管理规定》、《建设工程监理规范》等。

　　二、我国建设管理体制对推行项目管理、总承包管理模式的影响

　　1、项目法人制的影响

　　设立项目法人制的根本目的是落实投资主体对投资行为的责任，即负责投资能够保值增值，实现项目的经济目标。但遗憾的是，采用项目法人制的那些项目，其法人机构的组成人员往往还是从政府机关等部门临时抽调的过来的非专业人士。这些人一方面不具备筹划、实施建设项目的专门知识，另一方面又不能真正承担项目投资、运营的经济责任。甚至一些政府官员在担任行政职务的同时，又作为某些建设项目的法人代表，在项目筹划和实施过程中，既当运动员，又当裁判员，缺少制约和监督的机制，为搞腐败创造了条件。因此项目法人制并没有完全达到设立之初的目的。

　　只有切实落实项目法人制，完善相关监督制度，使政府投资工程和国有单位经营性大中型项目真正按照市场机制运行，使项目法人成为名副其实的市场主体，承担建筑市场的风险和责任，从而使其产生对项目管理、工程总承包模式自发的、主动的需求。只有这种真正的需求建立起来，才会使项目管理、工程总承包的发展具备市场的基础，摆脱只有依赖政府强制推行才能发展的尴尬境地。

　　2、招标投标制的影响

　　国外业主如何选择采购方式，如何委托项目管理或总承包商，完全是根据市场情况进行决策。中国目前的招投标制度未能完全遵从市场经济的规律和要求，对项目管理、工程总承包市场的形成和发展造成了一定阻碍。

　　3、合同管理制度的影响

　　目前我国合同管理制度还存在许多问题，合同管理水平较低，合同意识比较薄弱，具体表现如下：

　　(1)我国法律尚不很健全，有法不依现象十分严重，合同的法律环境不太好，人们也不习惯用法律手段和合同措施解决问题。合同签订和实施问题很多，合同管理的成效不显著，水平也很难提高。

　　(2)我国目前建筑市场竞争激烈，过于向买方倾斜，业主在合同中经常提出苛刻的合同条件，而承包商迫于生计，只能接受这样的合同条件。承包商面临十分不利的合同签订和实施环境。在合同的签订和执行过程中，双方的非理性行为恶化着工程承包市场环境。

　　(3)建筑市场运行尚不规范，合同约束力不强，合同管理效果不显著，不如通过其它途径，如搞好关系、请客送礼、回扣等，更多更快地取得经济利益。

　　(4)我国目前工程管理整体水平低，无论业主、承包商，甚至监理工程师合同管理水平都很低，合同意识都很薄弱，缺乏合同管理人才，都很难严格履行合同，常常合同双方都有违约行为。

　　项目管理、工程总承包是市场经济体制下产生和发展起来的工程管理模式，它的实施更离不开规范的合同管理制度的支撑。在当前我国合同管理制度和环境仍不完善的条件下，更应该展开合同方面的研究，推进合同管理制度的完善：

　　(1)国外工程项目管理已经有上百年的历史，建设工程合同的发展也已经过了几十年的历程。在加入WTO的情况下，我国应当抓紧学习国际先进的合同管理体系，如FIDIC、NEC、JCT、AIA等。

　　(2)完善我国合同管理制度。

　　(3)补充和完善我国的建设工程合同示范文本体系。

　　4、建设监理制的影响

　　根据我国建设监理制度的内容和其发展历程，它与目前推行的项目管理模式具有以下关系：

　　(1)一致性

　　从建设部引进建设监理制度的初衷来看，是要在中国建筑领域引入项目管理的角色，接受业主的委托对建设项目的计划、实施进行管理。从这个角度，我国所谓的建设监理就是国外通常所称项目管理，它们是一致的。从业务的性质来看，监理和项目管理都是高智能的有偿的服务工作，属于工程咨询业的范畴，这也具有一致性。

　　(2)矛盾性

　　从建设监理制度的实际情况看，我国现行的建设监理其实是工程施工阶段的工程师角色，一方面代表业主对施工单位进行管理，另一方面作为独立的“第三方”调节和协调业主与承包商之间的关系。《而在实际当中，有很多项目的监理角色也只仅局限于质量控制。从这个角度说，建设监理只是项目管理服务范围的一个子集。

　　在项目管理的试点工作中，就遇到这样的矛盾：某监理企业受业主委托，承担项目管理工作，代表业主对项目的实施进行全面管理。项目管理的服务范围已涵盖了监理的工作，按理可以不用再聘请监理单位，而且建设部2004年30号文也说明“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理”。但是在项目实施过程中，有关建设主管部门认为，《建筑法》的效力高于建设部的推荐性文件，因此必须按照法律要求在此项目中聘请监理单位。因而实际情况是按照招标方式又委托了一家监理公司，(还有一种可能就是招标结果仍是承担项目管理的那家公司)。结果是不仅浪费时间、财力、人力、物力多进行了一次招标，又在管理体系中增加了一个界面，降低了管理效率。

　　目前的建设监理制对推行项目管理、工程总承包的影响具有两面性：

　　(1)积极影响

　　推行项目管理、工程总承包的过程中，可以借鉴推行建设监理制的一些成功做法，例如：在当前建筑市场的竞争机制、市场机制尚不完善成熟的条件下，可以适当的采用行政手段，引导和督促有关市场主体重视、发展和采用项目管理、工程总承包模式，并制定一定的保障措施来推动项目管理和工程总承包模式的普及。但一定要注意行政干预的深度不能过度。

　　(2)消极影响

　　由于建设监理制具有法律上的强制性，其管理模式与项目管理、工程总承包模式又不完全一致，因此在实施项目管理、工程总承包过程中可能产生法律上的某些问题。为了满足法律的强制性要求，不得不在实施项目管理和工程总承包过程中采取一定的折中办法，规避违法的可能。但这样产生的后果就是使项目管理和工程总承包背离其原来的面目，使管理的效果打了折扣。

　　在99版的FIDIC合同系列中，EPC(总承包)合同就采用了两方制的管理模式，即业主——承包商模式，而没有红皮书中的“工程师”角色。这反映了工程总承包模式的一种特点。但两方制的管理方式目前在国内的大中型工程难以实施，应为《建筑法》要求必须采用监理制。因而监理制对工程总承包的应用产生了障碍。

　　三、结论

　　根据以上分析，我国应该在以下方面采取措施，为项目管理、工程总承包模式的发展创造条件：(1)修改有关法律法规，例如《建筑法》，明确项目管理、工程总承包的法律地位;(2)完善招标投标管理办法，针对项目管理、工程总承包制定适用的可操作的规定，积极培育项目管理、工程总承包市场;(3)组织编制配套的《建设工程项目管理规范》，指导项目管理、工程总承包业务的开展;(4)学习国际上成熟的合同示范文本体系，制定适合我国国情的项目管理、工程总承包合同文本。

　　综上，推行项目管理和工程总承包模式，离不开建设管理体制的配套改革。