关于农村公路养护管理存在的问题及对策

　　农村公路是指县道、乡道和村道。县道是指连接县级人民政府所在地与乡镇级人民政府所在地、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国、省道的县际间公路；乡道是指连接乡镇级人民政府所在地与建制村的公路，以及不属于县道的乡镇际间、乡镇与外部连接的公路；村道也叫连村路，是指为农村居民生产、生活、出行服务，连接建制村和居民点，不属于县道、乡道的公路。
　　近年来，在国家“村村通油路”政策的正确指导下，诸城市抢抓机遇，落实措施，加快了农村公路改造步伐。2003年以来，全市总投资近10多亿元，新建改造农村沥青（水泥）路近2000km，新建大中桥20座，被省交通厅和潍坊市政府表彰为“农村公路改造先进市”。农村公路改造步伐的加快，为对外开放和扩大招商创造了便利的交通条件，有力地促进了全市经济和社会事业的发展。但是，随着国家农村费税政策的调整，全国各地普遍面临着农村公路养护资金筹集渠道越来越窄，养护任务日益繁重，养护工作严重滞后的突出问题。在诸城市，农村公路的养护管理也出现了新的情况，公路管理体制不够理顺，养护职责落实不到位，养护资金不能保证，养护材料及设备短缺，养护人员缺少的问题比较突出；道路失养失修、侵道占道、毁林毁路、超限超载等现象较为普遍。为积极探索解决农村公路建设、养护、管理中存在的问题，进一步提高农村公路运行质量，保护农村公路建设成果，以此为课题，针对性地开展调研，并结合诸城市实际就农村公路发展中的问题进行探讨。
　　一、当前农村公路养护管理面临的困难和问题
　　近年来，诸城市农村公路建设尽管取得了很大的成绩，但在道路的维修改造和养护管理工作中，还面临着许多困难和问题，影响了道路养护质量和管理水平的进一步提高。
　　（一）养护资金投入不足
　　诸城市实行市、乡、村三级养护负责制，在这种体制下，乡镇财政是农村公路尤其是连村路养护投资的主体。农村费税改革以前，全市县乡公路养护资金的筹措渠道有车辆建勤费、三提五统、“两工”等。2002年，交通局接管县乡公路前，县乡公路有公路局管理养护，养护道路总里程是362.5km，其中油路136.4km，砂土路226.1km，每年征收公路建勤资金300多万元，上级交通主管部门补助资金80多万元，用于油路的日常养护管理及砂土路养路工工资，砂土路压砂费也主要由乡镇政府承担。但是，随着国家农村政策的调整，交通局接管县乡公路养护以来，原来用于县乡公路建设养护的政策已被逐步取消，尤其是农村费税改革和取消“两工”，使农村经济结构发生了很大变化，原来的筹资和出工方式不能沿用。担负农村公路养护投资主体的乡镇财政越来越紧张，养护资金投入越来越少，在养护管理上对市政府的依赖性增强，致使该修的路修不了，修了的路无钱养、无人管，公路病害不能及时维修，导致道路养护质量不能提高，使用寿命缩短，从一定程度上影响了当地的经济发展。
　　目前诸城市县乡公路的养护资金来源渠道单一，上级交通主管部门对列入养护计划的县道每公里每年补助3000元，乡道每公里每年补助2500元，这部分资金只能维持养护人员的基本工资和个别水毁道路的应急维修，离正常的道路养护管理还有相当大的缺口。全市列入上级县乡公路仅为520km，其中县道280km，乡道240km，每年上级拨付的养护补助金130多万元，其余部分全部依靠市乡两级财政。由于资金落实不及时、不到位，致使老油路和砂土路局部出现路面破损或坑槽，不能及时进行修补，原本几万元就能解决的问题，拖到最后连路基都损坏了，重新修建就需要几百万甚至更多的资金，反过来又大大增加了财政负担，形成了恶性循环。
　　（二）管护体制不够理顺
　　由于受资金的制约，目前相当一部分乡镇（街道）存在“重建轻养”的思想，对道路养护的重要性认识不足，没有真正把农村公路管护摆上重要议事日程。各乡镇（街道）公路管理站作为县道管护的主体，隶属乡镇政府和交通局双重管理，与乡镇交管所合署办公，一个机构两块牌子，养护经费不充足，养护材料得不到落实，养护机具设备落后。同时，交管所长兼任站长，日常工作重心放在规费征收上，对公路养护工作投入精力不足，工作积极性差，影响了养护工作的正常开展。市乡公路监督管理局作为全市县乡公路养护管理的牵头部门，只能起着规划协调、服务监督的基本作用，面对基层公路管理站的状况，难以有效地开展工作。税费改革后，乡村级道路养护资金没有来源，乡镇（街道）没有成立相应的管理机构，几乎没有专门的养护队伍，道路没人管、没人问、处于失管状态。此外，还存在市乡村三级公路养护管理体系职责界定不够清晰、考核监督、奖惩体系不配套等问题，成为造成农村公路养护工作落后的一个重要因素。
　　（三）养护队伍不够稳定
　　农村公路县道养护人员工资待遇低，平均每人每月仅300元，这个工资标准难以找到能够切实担负起养护任务的得力养护员，也很难调动现有养护人员的工作积极性，消极怠工、出工不出力等现象严重，出勤满、干满点成为一句空话。同时，乡村级道路养护几乎没有专门的队伍，乡村级道路养护工作几乎没有落实。
　　（四）路政管理工作难以开展
　　目前，诸城市农村公路的路政管理工作还刚刚起步，作为路政管理执法主体的市乡公路监督管理局力量薄弱，应对突发性事件的经验不足。从另一个角度讲，农村公路等级低，覆盖范围广，受地方领导重视程度、工作经费来源、部门协调调度等因素的影响，路政管理工作还没有在全社会形成一个齐抓共管的局面。如超载超限治理工作重点在国省道，县乡道甚至连村路成了超载超限车辆逃避检查的通道；占道经营、以路为市、打场晒粮等问题，需要多部门配合，共同进行路域综合治理。另外，由于受资金的制约，农村公路配套设施如里程碑、百米桩、警示柱、指示牌、道路交通标线标识普遍配备不全，给公路安全行车留下许多隐患，严重威胁着农民群众生命财产安全。
　　二、加强农村公路养护管理的措施
　　农村公路是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施。搞好农村公路的养护管理，对于贯彻落实“三个代表”重要思想，促进农村经济发展，方便群众生产生活，促进和谐社会的构建具有十分重要的意义。最近，国务院办公厅专门印发了《农村公路管理养护体制改革方案》，为农村公路管理养护工作指明了方向，山东省政府也出台了相应文件。由此可见，加强农村公路养护管理工作是大势所趋，势在必行。
　　（一）加强组织领导
　　为加大领导力度，理顺工作关系，落实管理责任，由市政府牵头，成立农村公路养护管理领导小组。领导小组要定期召开联席会议，定期组织督查，对那些以路为市、占道经营、打场晒粮、毁坏公路附属设施（树木、路肩、边坡）、车辆堵塞、漏撒等现象，进行严厉打击治理。各乡镇（街道）也成立相应领导机构，安排人员专抓专靠。
　　（二）进一步理顺管理体制
　　国务院办公厅下发的《农村公路管理养护体制改革方案》规定，“县级人民政府是农村公路的养护主体。交通主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作”。对县级公路的养护管理，由市里统管，实行养管分离，进行市场化运作，招标成立养护公司，具体负责县乡公路的管理和养护。公路养护公司实行自负盈亏，与职工依法签订劳动合同，按企业用人制度进行管理。市乡公路监督管理局成立相应职能科室，分片包干，加强监督考核，确保各项指标的完成和公路养护质量。对乡道和连村路的养护管理，严格按照分级负责的原则，乡镇（街道）成立农村公路养护管理站，可与乡镇（街道）交管所合署办公，落实人员、设备及经费，专抓专靠乡道和连村路以及驻地道路，协助市乡公路监督管理局抓好县道的养护管理工作。村级组织成立农村公路养护队，采取公开招标、个人（农户）分段承包等灵活形式进行村内道路和街道的养护。市乡公路监督管理局要加强指导和监督考核。围绕加强农村公路养护管理，提高养护质量，市政府要制定出台农村公路养护管理办法，进一步明确工作职责，落实责任追究制度，并把农村公路养护管理工作列入乡镇综合考核内容。市乡公路监督管理局负责县乡道维修计划制定、工程施工、质量监督、竣工验收和农村公路养护的监督检查，以及农村公路养护质量的考核评比，对养护公司、各乡镇（街道）养护站进行奖惩。乡镇政府负责农村公路的边沟、边坡、路肩建设、公路绿化及辖区内农村公路的路域治理、侵道占道、打场晒粮、过路灌溉等现象的清理。市政府要加强专项督查，每年根据各乡镇农村公路的养护质量、公路的边沟、边坡、路肩整修、公路绿化及辖区内农村公路的路域治理、侵道占道、打场晒粮、过路灌溉等现象的清理，严格进行考核，并设立专项资金，实行以奖代补政策，以最大限度地调动各级各部门参与农村公路养护管理的积极性。
　　（三）改革养护队伍管理模式
　　为解决全市养护人员年龄偏大、体质弱、效率低、养护水平不高的问题，在招标成立养护公司时，建议重新调整养护队伍，养护员面向社会选拔年龄适中、体质好、热爱养护工作，具有较强责任心的人员担任，提高工资待遇。实行“五定一奖罚”的承包责任制，即定人员、定路段、定标准、定时间、定报酬、根据养护管理质量定奖罚，进一步提高农村公路的养护管理水平。
　　（四）落实道路养护资金，确保养护管理工作正常开展
　　公路养护管理，资金是关键。国务院办公厅下发的《农村公路管理养护体制改革方案》中规定：“地方各级政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护。”根据这一精神，在运用好上级补助政策的同时，市财政要统筹预算，安排财政资金，确保农村公路养护管理的工作正常开展。
　　（五）加强路政管理
　　为加强农村公路管理，提高路政管理水平，保障公路的完好、安全和畅通，根据《中华人民共和国公路法》及其他有关法律、行政法规制定《农村公路路政管理规定》。路政管理，是指县级人民政府交通主管部门设置的公路管理机构，为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理。路政管理工作应当遵循“统一管理、分级负责、依法行政”的原则。路政管理职责如下：宣传、贯彻执行公路管理的法律、法规和规章；保护路产；实施路政巡查；管理公路两侧建筑控制区；维持公路养护作业现场秩序；参与公路工程交工、竣工验收；依法查处各种违反路政管理法律、法规、规章的案件；法律、法规规定的其他职责。任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用路产。有爱护路产的义务，有检举破坏、损坏路产和影响公路安全行为的权利。