浅谈我国环境影响评价中的公众参与

　　我国最早对公众参与环境影响评价的规定见于原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行在1993年6月21日发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中明确要求:“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿，公众参与工作可在评价大纲编制和审查阶段进行”。1996年《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国噪声防治法》对公众参与环境影响评价作了原则性的规定。2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价的方式、时间和对公众意见的处理等方面都作出了规定，使公众参与环境影响评价在立法方面前进了一大步。

　　2.公众参与的意义

　　在环评中实行公众参与不仅是环评自身的需要,同时也是我国现阶段民主制度的体现。在环评中广泛实行公众参与,有利于提高环保决策的科学化,有利于提高全民族的环保意识,有利于提高人们遵守环保法规的自觉性,有利于我们更好地搞好环境保护工作,有利于环境保护这一基本国策的贯彻落实,有利于政府在环保决策中能听到来自不同的声音,有利于增强民主、减少官僚主义和政府腐败现象,同时也有利于改善国民经济增长的质量。

　　3.我国环境影响评价公众参与中存在的问题

　　2002年颁布的《环境影响评价法》对环境影响评价中的公众参与作了具体的规定。2006年2月14日国家环保总局正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，它是我国环境保护领域第一部专门关于公众参与的规范性文件。《办法》的颁布虽然使环境影响评价中公众参与制度化，公民参与权得到初步的明确和完善，但是我国公民环境参与权包括环境影响评价中的公民参与还存在诸多不足。

　　3.1公众参与的立法不系统、不完善

　　这不利于实践中的执行，也会导致有些立法规定的矛盾。同时，有些规定只是间接体现在法规和政策性文件中，其等级较低，权威性较小，约束力较差。况且，在我国相关制度体系不是很完备的情况下，这些规定也不便于公众掌握。

　　3.2公民参与权的内容仍不具体

　　经过《评价法》的规定，环境影响评价中的公民参与权已经成为法定的公民基本权利。但根据权利法定的要求，公民参与权的具体内容、行使方式、程序等应由法律层次的法进一步加以具体化。《办法》属于部门规章，其效力有限，难以担当其将公民基本权利具体化的重任。同时，《办法》仅仅将公众参与作为征求公众意见的一种手段，而没有将公民参与权作为一项基本权利看待;对公民参与权具体内容的规定也还有很多不完善的地方，如对控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等还没涉及，环境影响评价中的公民参与权仍不具体。

　　3.3公众可以参与评价的范围受到诸多限制

　　《评价法》第十一条和第二十一条规定“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。一方面“对可能造成不良环境影响的规划”“对环境可能造成重大影响的建设项目”经涉及对规划和建设项目的价值判断，容易受规划编制机关的主观影响，使允许公众参与的范围不易确定;另一方面要同时“直接涉及公众环境权益”“对环境可能造成重大影响“的限制过于严格，并且还是要已经过规划编制机关的价值判断，公众的参与权一开始就受到了诸多限制。而《办法》对允许公众参与评价的规划的范围没任何变化，允许公众参与环境影响评价的建设项目的范围按第二条的规定与《评价法》相比，也无大的变化，对公众参与的限制依然过多，范围过窄。

　　3.4公众参与的形式单一

　　公民及其团体的法律地位不明确，没有公众参与的激励性机制，环境保护中的公众参与困难重重。立法对公众参与环境保护规定得过于原则、抽象，缺乏实践中的可操作性。未将立法和政策，以及国务院自身的规划纳入评价范围，这种规定同样影响了公众参与环保的广泛性。

　　3.5公众参与缺乏必要的环境信息支持

　　环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。掌握了充分的环境信息、，公众才可能决定是否参与某项环保活动。《办法》虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方而做了一些原则性规定。但总的说来。这些规定在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求，更缺少有效的程序和制度保障，使公众参与缺乏必要的基础条件。

　　3.6缺乏公众参与的司法保障机制

　　我国的环评立法中未规定对违反环评制度的行政行为的司法审查，只做出对直接责任人员“依法给予行政处分”的规定，在行政诉讼法规中也无可适用的条款，由于缺乏这种为公众参与提供保障的司法审查机制，实践中很难形成对公众参与的有力支持，最终使环评中的公众参与流于形式。

　　4完善我国环境影响评价公众参与的途径与建议

　　4.1将原则性条文具体化,进一步完善环评技术导则

　　建议将具体的操作规范在制定行政法规或者部门规章时予以解决,对现行环评中公众参与存在的一些技术问题可以通过制定相应的技术规范来解决。借鉴发达国家和地区的先进经验和技术,加快公众参与的技术研究,对公众参与作出具体的、可操作的技术规定,为公众参与提供更强的技术支撑。明确规定公众参与的方法、原则、内容和要求,建立论证会、听证会的公众会议程序,确定公众的样本数;对于涉及到需拆迁住宅区的项目,由于涉及到居民搬迁和社会重组的问题,需将公众参与确定为环评的重点内容。这样可以使公众参与在实施过程中做到有章可循，减少审查过程中的主观性和随意性,提高公众参与的有效性。

　　4.2完善公众参与的知情通道,促进信息交流

　　应该及时有效地公布各种规划的所涉事项、可能受到影响的环境的状况、影响程度、为预防各种规划的不良影响而拟议采取的措施以及其依据;为公众获得与环评有关的信息提供指导;采取可行措施鼓励建设项目单位公开与环评有关的信息;及时通知公众拟议进行的建设项目的情况,最大可能地保障公众的知情权。可以通过大众传播媒体发布信息,建立环境信息咨询中心或电话热线,加强环境知识教育。

　　4.3完善公众参与的救济程序

　　对公众参与环评的权利救济程序有行政复议和行政诉讼,应在法律中完善侵犯公众参与权力的法律责任。这种救济程序应该是快速的、免费的或公众可以承受的,审查结果应当对相应机关有约束力。根据我国的实际情况,可以引入公民环境行政诉讼的条款。由于环境损害的非及时性和环境取证的困难,应完善司法援助制度,由政府或公益团体为起诉者提供援助;同时建立环境基金,为起诉者提供资金援助,以此鼓励公民诉讼的积极性,激励公众对环境的关注。

　　4.4扩大公众参与的范围

　　首先,允许公众参与所有规划的环评程序,其程序可以与公众参与专项规划环评的程序相同;其次,在战略环评中开展公众参与。在规划的开始阶段和建设项目的可行性论证阶段,就应该向公众提供有关信息,并允许公众以各种形式提供意见、建议。在环境影响评价的跟踪评价、后评价中允许公众参与。在环评文件的审批过程中,审批机关应该向公众提供下列信息并允许公众进行评论:规划和建设项目的地点以及技术特点,包括对可能产生的残余物的估计;规划和建设项目对环境可能造成的重大影响;为了减轻规划和建设项目的影响,拟议采取的预防措施及其主要替代办法。在这类信息的提供上,应当规定有关机关提供信息的期限,如果该信息数量庞大或特别复杂,也可适当延长期限,但应向公众说明理由。

　　4.5对公众参与进行分类管理

　　对环境可能明显造成不利影响或对环境影响程度较小但对周围单位、居民生活环境有直接影响的建设项目,环境影响评价中应包括公众参与内容;对明显有利于环境改善或对环境影响程度很小且对周围单位、居民生活环境没有直接影响的建设项目,环境影响评价中可以不包括公众参与的内容。

　　参考文献:

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　　【4】田萍萍.浅析我国环境影响评价中的公众参与。

　　【5】张传秀,宋晓铭.浅谈环境影响评价中的公众参与。