旧城改造中的房源安置和货币补偿的平衡关系分析

所属栏目：经济学论文
发布时间：2011-02-26 11:05:38 更新时间：2021-04-06 14:46:29

　　董晨鹏

　　镇江市城市建设投资公司

　　摘要：如何科学合理地调整好房源和资金的供求配比关系?通过对当地的政策规定、市场宏观的走向、经济平衡的模式、存量房市场的发育程度、企业的风险和投资组合等五个方面因素的把握，在旧城改造项目中，房源安置的比重超过货币补偿的比重才算是相对科学和合理的。如果有可能，项目主体应该尽最大可能地选择房源安置，而且，其比例越大越好。

　　关键词：旧城改造;补偿安置;资金平衡;市场风险

　　国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换”，除特别条款规定的以外，“被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。”因此，是选择产权调换还是选择货币补偿，其主动权事实上是掌握在被拆迁人的手中的。这就带来了一个风险性的问题：旧城改造的项目主体究竟应该如何配备动迁房源和补偿的资金量才算是经济和合理的?

　　对动迁居民而言，最理想的状况是项目实施单位按照调查和估算，百分之百地准备好安置房源和百分之百地准备好补偿资金。也就是说，一个理想的旧城改造项目主体，一开始就需要具备200%的拆迁资金实力。果真如此，其资金压力和市场风险将不是一般普通的项目主体所能承受的。事实上，这种情况在实际运作中确实是发生过的。2009年一季度，我们在承担沪宁城际轻轨建设项目时，虽然已经安排好了安置房源用地，并已投入大量资金开始建设，但由于制定拆迁安置补偿细则时考虑得并不很周密，导致拆迁补偿价格高于周边一般商品房价格，结果，近乎100%的动迁居民纷纷追求货币补偿，签约1200户时竟需货币补偿现金流出近4亿元，一度造成数百拆迁户签约后竟无钱可拿，不断冲击拆迁现场指挥部的尴尬局面。当然，也有在资金使用上非常成功的范例。同样是在2009年的一季度，我们在对镇江老城区双井路棚户区进行改造时，由于优惠政策的倾向性非常明显，因此，90%的动迁户都选择了安置房，签约1500户(不含非居)时，拆迁过程中实际发生的现金流量很小，不到5000万元，实现了资金使用效率的最优化目标。

　　那么，如何科学合理地调整好这种房源和资金的供求配比关系呢?根据我个人对拆迁安置工作的实践和理解，觉得主要应该把握好五个方面的关系：当地的政策规定、市场宏观的走向、经济平衡的模式、存量房市场的发育程度、企业的风险和投资组合。

　　一、在平衡房源安置和货币补偿时，首先要考虑当地政府的相关规定比例

　　所有的地方政府都要求拆迁人**房屋拆迁许可前，应委托房地产估价机构编制拆迁房屋补偿安置资金概算，并报相应的房屋拆迁主管部门审核后，按资金概算核定额预存入金融机构。如果拆迁人对被拆迁人进行现房安置的，应委托房地产估价机构评估所提供现房的市场价格，并报相应房屋拆迁主管部门审核后，可按现房价格核定额核减房屋拆迁补偿安置资金预存额。这就是说，一个旧城改造的项目主体，在正式启动拆迁之前，它就应该具备100%的拆迁安置的资金实力。因此，反过来讲，在资金的时间价值相等的前提下，如果实际使用的资金量恰好与概算核定额相等或相当，那么，其效率就应该是最优的。但实际上，由于对房源安置和货币补偿的关系难以平衡，实际使用的资金量是远远超过概算核定额的，即使作静态计算，有的项目甚至也超过了170%。

　　对房源安置和货币补偿的比例要求，各地标准并不统一。刚性比较强的上海市2005年后要求旧城更新的重大项目，其动迁房源和拆迁资金的配比为70%和30%，对安置房源的要求可谓相当严格。但也有很多中小城市对动迁房源的配置并没有太具体的标准，比较倾向于货币补偿，只是要求拆迁补偿安置资金按照拆迁范围内被拆迁住宅、非住宅房屋的建筑面积和同类地段住宅、非住宅商品房平均价格的70%确定。拆迁工作启动后，如果补偿安置资金不足以补偿实际安置的，拆迁人应及时将不足部分存入指定银行账户。当然，所有的地方政府都规定，搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失补助费等费用是不计入拆迁补偿安置资金范围的。因此，只要现金充足，即使不配备安置房源，也能启动在此类城市的旧城改造项目。

　　二、房地产市场的宏观发展趋势，将决定着房源安置和货币补偿的主次关系

　　房源安置和货币补偿究竟以何为主，要根据房地产市场的发展变化来确定。决定房价的需求有两种，一种是主动需求，一种是被动需求。主动需求主要来自于居民生活水准提高后对居住条件的主动改善，被动需求则主要来自于城市建设项目的拆迁和旧城更新项目本身。一般而言，在房地产市场的需求小于供给，房价趋降明显时，如果动迁居民在获得货币补偿后，可以在住房市场中自行购买到更理想的商品住宅时，货币补偿将会是首要选择，项目主体要有充足的现金准备。如果一个城市出现商品住房高档化趋向，住房市场的价格开始节节攀升，政策规定的补偿费用已经无法在市场中购买到合适的住房时，被动迁的居民就会表现出很强烈的选择配套安置房的愿望。如果动迁房源短缺，项目主体只能寻求货币安置的话，将在客观上增加动迁成本控制的难度。

　　三、选择的经济平衡模式不同，也影响着房源安置和货币补偿的平衡关系

　　旧城改造的经济平衡模式很多，我将其主要归纳为三种：单个项目平衡模式、多项目联动平衡模式和区域性综合平衡模式。

　　所谓单个项目平衡模式，是指仅仅依靠自身的投入产出实现经济平衡的旧城改造项目模式。这种模式一般在房价处于上升通道时使用，对房源的要求比例较高。如果房源准备不充足，补偿费用就势必会大幅提高，造成现金流量剧增。镇江市城市建设投资公司对大市口广场、健康广场和花山湾广场的建设便是此一模式成功的典型。但如果在房价下降时期采用此一模式，即使地方政府给予相当的优惠政策，也应以房源安置为主，否则，会导致项目主体的风险程度加大，甚至无法实现经济平衡。这种模式的特点是“拆一块，建一块”。

　　多项目联动平衡模式是指在多个地点开展的大规模成片旧城改造项目，通过统一规划，滚动开发，实现总体的建筑空间和建设资金平衡的模式。此种模式的本质在于通过容积率转移，实现多元功能的整合，进而有效解决眼前和长远、局部和整体、拆除和保护的关系。涉及到容积率转移的多项目联动平衡模式，往往和历史文化街区、古迹保护区相关联，因此，对房源安置的需求量很大。这种模式的特点是“保一块，拆一块，建一块”。

　　区域性综合平衡模式是指在一个城市范围内，由政府授权一个运作主体，统筹多个旧城改造项目，通过市场融资手段，统一完成土地的前期开发和基础设施建设，拆迁后所得净地，根据规划有序进行划拨和出让，出让所得则用于归还融资本息。这是一种集约理念的旧城改造模式，这种模式的特点是“拆一片，保一块，建一块，转换一块，增值一块”。启用这种模式的前提就是当地政府首先必须储备有大量的安置房源。

　　由于采用多项目联运平衡模式和区域性综合平衡模式进行旧城改造时，拆迁量相对较大，对房产市场的被动需求会在短时间内急剧放大，因此，在一个城市的房地产市场不太景气时，通过选择货币补偿的方式，可对当地的房价起到一定的拉动作用。特别是一个城市的旧城改造接近尾声时，货币补偿的正面效应尤其明显。但在一个城市的旧城改造正在初级阶段时，选择货币补偿将对下一阶段的改造工程产生巨大的消极影响，因此，必须慎重决策。

　　四、一个城市存量房市场发育程度如何，对是否选择货币补偿关系重大

　　存量房主要指经济适用房、二手房和中低价新建商品房。如果一个城市的存量房和住房的二级市场比较发达，经济适用房、二手房和中低价新建商品房在价格上形成了替代关系，而旧城改造的被动需求量是一种有序释放的话，那么，可以加大货币补偿的比例。对于二手房不能代替经济适用房，经济适用房也不能与中低价商品房并轨的城市，则仍然需要考虑以房源安置为主。

　　五、企业的风险和投资组合，让项目主体更加偏重于选择房源的安置

　　一个企业在考虑项目的预期收益和融资成本时，它必须要考虑到项目的现金流量和资金的时间价值。融资的规模越大，其绝对成本也就越高;资金的使用时间越长，其按复利计算的价值也越高。如果在旧城拆迁时把大量的现金用于货币补偿，从理论上讲，所承担的商业风险、贷款利率风险、市场供求风险、购买力风险、政治风险和或然损失风险要更大。如果选择房源安置，从房地产开发的角度，实际上是已经实现了销售的现金流入。在旧城改造的过程中，如果一个项目主体同时进行了安置房工程的开发建设，它事实上是组合了一个投资成功率近乎百分之百的另一个项目。这个项目按年收益率24%的回报计算，除去资金的时间价值的增值部分外，这个收益实质是由于被拆迁户选择房源安置所带来的。因此，如果存在可能，在相对平缓的价格周期内，一个项目主体它是倾向于选择房源安置的。

　　前面我主要分析了五种制约旧城改造房源和资金的供求配比关系的主要因素。那么，在实际操作过程中，房源安置和货币补偿的资金安排以什么样的比例才算是比较恰当的呢?我个人觉得，房源安置至少要占到60%，货币补偿则不能高于40%。否则，项目主体便会有投机之嫌。出于降低风险的考虑，项目主体既不能过高地期望将来物业的租金和售价的水平，也不能过低地期望开发成本不会很高，它必须借一收益较低但风险低微的房源安置项目来配置收益较高但风险较大的商业开发项目，特别是在经济不景气时更须如此。因此，在旧城改造项目中，房源安置的比重超过货币补偿的比重才算是相对科学和合理的。

　　在房价上涨时，以房源安置为主进行旧城改造的运作并没有太大困难，关键在于房价平缓或趋降时，如何引导和激励居民选择房源安置。根据相关旧城改造的案例，比较成功的经验是：货币补偿实行最低动迁补偿单价，房源安置实行区位系数奖励。

　　进行货币补偿时，必须根据国家的相关规定进行。货币补偿的金额，必须根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，依据二手房地产市场样本价，由具有资格的估价机构的专职注册房地产估价师确认。但即便如此，如何掌握评估标准仍然是个实际操作中的难题。

　　旧城改造项目采取的估价补偿标准是根据动迁启动时的住房价格确定的，事实上是个时点评估标准。如果一个项目动迁户签约的周期拉得很长，房价波动较大，特别是住房价格明显上涨时，余下的居民就会对此一标准产生抵触心理，影响后期的拆迁进度，甚至形成僵持局面。如果对标准进行调整，已经签约的居民将会难以接受，会立即激化矛盾，不利于社会的稳定。如果项目主体因此采取变通措施加大补偿金额，不仅成本会急剧增加，而且会加大部分居民的非理性期望。这也是我不主张以货币补偿为主的一个重要的原因。

　　进行房源安置，则可有效回避货币补偿标准的滞后性和阶段性的问题。房源安置有就近安置和异地安置两种。根据国家的相关规定，实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。那么，这个差价如何来计算呢?这又牵涉到货币补偿的评估标准的时间节点问题，因此，按照常规模式进行操作，也会困难重重。通过采用区位系数进行奖励的方式，可以有效化解这一难题。

　　不论房地产市场的价格如何波动，安置房和被拆迁房在同一时间节点上的价格是一定的，因此，二者之间的价格比也是一定的。如果按照这个比例来确定安置面积，也是符合市场规律的，但问题在于，由于旧城区的居民购买力相对较低，他们是难以承受开发后的完全市场化的高房价的。本着不减少回迁居民的实际居住面积的前提条件，我们在实际中操作中，对面积系数作了一定程度的放大。例如，在镇江的双井路棚户区改造项目中，我们在制定补偿安置细则时，共提供了3个安置地点供被拆迁户选择，并确定了4个面积系数：选择双井路就地安置的，被拆迁房屋是平房或小二楼的为1.15，多层的为1.10;异地新城市花园安置房的系数为1.35，小米山安置房的则为1.65。也就是说，如果被拆迁户的原住房面积为60㎡的平房，那么，回搬时可以得到69㎡的新房;选择新城市花园、小米山安置房则可分别得到81㎡和99㎡的新房。由于利民、惠民、富民的倾向非常明显，居住房的拆迁所实际产生的现金需求，只有拆迁安置总费用的10%。

　　在就近和异地房源中，我们的激励政策又更加偏重于异地安置：被拆迁人就近靠档选择户型，其面积与应安置面积相等的部分，不找差价，超出应安置面积10㎡以内的，按安置价结算。而我们所设定的安置价要比当时的同区域同类型的新房的市场价低15%。实际运作下来的结果是：就近和异地的户数(不含非居)比为1：1.4(956：1335)，面积比为1：0.95(88216：83494)。没有任何强制手段，却达到了向新城区外迁疏解大量人口的目的。

　　但激励政策的制定并不是随心所欲的，它的倾向性引导仍然要基于项目主体的收益考虑。激励程度的大小取决于这样两个方面：

　　首先，从融资的角度来看，在资金的时间价值相等的前提下，可以把安置房的提供周期折算成银行贷款的计息周期，如果安置房的价值不超过补偿的货币与其相应数额的实际利息之和，那么，这样的安置方案就是合理的。其次，从投资的角度来看，可以把拆迁启动和安置房入驻之间的这段时间视作一个投资周期，把安置房的收益部分等同于货币补偿资金的项目投资收益。因此，对被拆迁户的优惠空间如果不超过安置房建设项目的收益空间，这样的产权置换思路就应该值得鼓励。当然，在进行安置房项目的建设时，如果能够结合经济适用住房的建设，充分利用政府有关土地、行政事业性收费、基础设施建设费用等方面的各项优惠政策，对被拆迁户的优惠空间将会更大。

　　综上所述，从总体上讲，旧城改造项目在处置房源安置和货币补偿的平衡关系时，如果有可能，项目主体应该尽最大可能地选择房源安置，而且，其比例越大越好。

　　参考文献：

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