行政管理论文行政事业单位实施内部控制的思考

　　2012年11月，财政部以财会〔2012〕21号文件印发《行政事业单位内部控制规范》（试行），并要求自2014年1月1日起施行。行政事业单位单位内部控制的目标，是合理保证单位经济活动合法合规、合理保证资产安全和使用有效、合理保证财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。

　　【摘要】行政事业单位内部控制是行政事业单位为实现内部控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，是国家加强单位内部会计监督、维护社会主义市场经济秩序的重要举措，也是对行政事业单位经济活动进行风险防范与管控，目的就是强化监督、根治会计信息失真，防止贪污腐败的发生。

　　【关键词】行政事业单位,内部控制,监督,贪污腐败

　　一、行政事业单位内部控制规范

　　行政事业单位内部控制为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。从静态上讲，是行政单位为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施；从动态上讲，内部控制是单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。

　　行政事业单位内部控制，是对单位经济活动的风险进行防范和管控，根据我国行政事业单位的实际，分单位层面内部控制和单位业务层面控制，单位层面内部控制为业务层面内部控制提供环境基础。单位层面内部控制涉及决策议事机制、岗位责任制、人力资源政策、单位文化、财务体系和信息技术运用等方面。单位业务层面控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制，这些业务涵盖了行政事业单位主要的经济活动内容。

　　二、我国目前贪污腐败的形势

　　近年来，尽管党和国家对贪污腐败加大了打击力度，取得了显著效果，然而，当前腐败案例呈现出从基层向高层蔓延的发展趋势，不断出现贪污腐败、职务犯罪的大案要案。最高人民检察院的数据显示，2013年上半年，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂案件17416件，涉案人员23939人，同比去年分别增长1.6%和2%。其中县处级干部250名，厅级干部87人，省部级干部两人。十八大后就有11位省部级官员落马，广东省佛山市财政局财政预算科科长罗斌贪污1.56亿元，原江苏农资公司董事长兼总经理<任前系江苏海安县委书记>任某某利用公款300万港币和港姐一夜性交易，有的贪官将家里一切开支都拿到单位报销，单位的财务犹如自家的金库随意支取。

　　20多年来近2万贪官外逃，卷走的资金超过2003年的全国财政收入，最高的一人卷走62亿。在任职期间就把资产转到国外，在其未被查处之前就从容而逃。由财政、纪委、监察联合检查行政事业单位“小金库”的行动中，各省市结果都相当严重，广东省电视通报的情况，全省共发现“小金库”300个，涉及金额近1.3亿元，涉及部门从机关到基层，在资源开发和经销、产权交易、政府采购等领域从领导到一般工作人员，权、钱、色交易、贪污腐败，如此的腐败案例举不胜举。

　　三、我国行政事业单位财务机构现状和思考

　　从1999年10月31日修订通过的《中华人民共和国会计法》规范了会计的权力和义务，到行政事业单位实行《票款分离》、《收支二条线》、《政府采购》、《国库集中支付》，等一系列财政政策，目的是国家加强行政事业单位内部会计监督、维护社会主义市场经济秩序，也是对行政事业单位经济活动进行风险防范与管控，根治会计信息失真，防止贪污腐败发生。

　　然而，这此财政政策实施以来，虽然取得了一此成效，但还有很多不尽如意的地方，贪污腐败、职务犯罪层出不穷。笔者在思考，这么多完善的财政政策，都不能有效的根治会计信息的失真，阻止贪污腐败的发生，而相当一部分行政事业单位内部会计控制流于形式，形成这样的现状原因很多，但笔者感到主要原因还是我国的领导体制存在权力过度集中的弊端，《会计法》明确规定担任单位会计机构负责人（会计主管人员），除取得会计从业资格证书外，还应当具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历，但实际工作中，财务负责人选用还是领导者说了算，在选用财务负责人不是选拨业务能力强，严格执行财经纪律的会计人员担任，而是选用听领导话、知己的人担任，对于不听话的财务人员领导者拥有人事调整的权利，还有相当一部分行政事业单位财务负责人连会计从业资格证书都没有，这种被领导者管理的财务机构，其监督权力也是单位领导授予的管理体制，不符合“管理学”的基本原理，其行为必然受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部会计控制监督“名存实亡”。领导者完全控制了单位的财务系统。更为严重的是，有相当一部分会计和领导者同流合污，不按上级有关文件执行，违反会计制度和会计法规，擅自扩大开支范围，随意提高开支标准；并账外设账，截留、转移收入，逃避预算外资金集中统管，私设“小金库”。故意制造会计秩序混乱。

　　《会计法》规定县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作，而财政部门对行政事业单位的会计机构设置，财务负责人的能力、职业道德和任职资格是否符合《会计法》要求也没有尽到应有的考察、核查职责。

　　而外部监督机制，财政、审计等部门监督财政资金管理的各自侧重点，忽视了对行政事业单位内部会计控制建设的监督。行政事业单位会计控制监督的失控。导致了行政事业单位贪污腐败案件之多、职务犯罪金额之大触目惊心。

　　四、实施行政事业单位内部控制的建议

　　《行政事业单位内部控制规范》中规定单位负责人负总责，单位还应单独设置内部控制职能部门（一般应有单位主管财务工作的部门担当）。这种实施模式的内部控制和以前哪么多财政政策没有本质的区别，规范中没有从根本上解决原有的内部监督管理机制，用这样的管理机制来实施《行政事业单位内部控制规范》，其效果笔者感觉还是和以前哪些财政政策一样流于形式。只有从根本上解决过去行政事业单位内部监督的弊端，才能有效的实施《行政事业单位内部控制规范》。笔者建议：1.单位负责人作为单位组织的最高管理者，他的意识行为对全体员工起着关键的作用，因此，对单位负责人要强化内部控制意识的宣传、培训，提高他们对内部控制重要性的认识，切实履行建立和健全及有效实施内部控制的职责。

　　2.财务负责人应当参照单位负责人选拔任用形式，建议有同级财政部门按照《会计法》要求，对财务负责人进行选拔、考察、任命，财务负责人负责本单位财务机构的设置和会计基础工作规范化，组织实施行政事业单位内部控制，每个财务负责人在一个单位服务不得超过五年，财政部门负责对财务负责人考核奖惩，对违反财经纪律一票否决，情节严重的送司法部门追究其刑事责任。

　　3.加强对单位全体员工内部控制的培训，使他们对内部控制有着深入、全面的了解，树立和增强他们在内部控制中的责任意识。

　　4.《行政事业单位内部控制规范》单位层面内部控制：成立内控建设领导小组。领导小组组长必须是单位“一把手”，这有利于完善单位经济活动的决策、执行和监督相互分离机制，健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，实行内部控制关键岗位人员的轮岗制度，落实单位各部门、各岗位管理职责，纵向与横向的监督关系，职责分工，权利制衡，建立适合本单位实际、系统完整、科学合理的内控机制。

　　5.《行政事业单位内部控制规范》业务层面控制，重点关注预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理六项主要经济活动的风险控制。因此，各单位应紧扣这六项主要经济业务，从业务流程入手，以全面的风险控制为基础，严格执行预算制度，不相容岗位分离制度、授权审批制度与集体决策制度相结合。将制衡机制贯穿于经济业务发生的事前、事中、事后。同时笔者认为，要重点强化会计系统在内控体系中的核心控制作用，加强会计基础规范化工作。财政部门要加强对行政事业单位会计人员会计基础工作规范的培训，并在此基础上建立会计基础工作全面检查制度，并建立相应的奖惩制度。

　　6.在内部控制活动中加强内部审计监督。提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部各单位定期进行审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正。加强跟踪落实审计决定，提高内部各单位内部控制管理水平。

　　7.强化外部监督机制。财政、审计部门要改变过去各自的监督侧重点，强化财政、审计部门对财政资金管理、使用的监督。财政部门是会计与内部控制工作的主要管理部门，应全面监督行政事业单位内部控制的建设，财政和审计部门要定期和不定期地对各单位内部控制执行效果进行检查，改变过去行政事业单位内部会计控制制度形同虚设的局面。

　　总之，《行政事业单位内部控制规范》在2014年1月1日正式施行，施行过程中还需要不断的完善，过去也没有好的可借鉴的经验，只就需要我们财务人员在日常的工作中认真总结和思考，不断提出更好、层次更高的内部控制的建议和措施，促进《行政事业单位内部控制规范》在行政事业单位中健康发展。

　　参与文献：

　　[1]《中华人民共和国会计法》.

　　[2]《行政事业单位内部控制规范》（试行）.

　　[3]薛彩荣.事业单位内部控制问题研究[J].中国集体经济，2008.

　　[4]张慧君.加强事业单位内部会计控制浅析[J].金融经济，2008.

　　[5]桂正宝.从贪污腐败中浅谈会计制度改革的必要性[J].时代经贸，2010.