公共支出绩效低下的原因分析及对策

　　公共支出就是公共部门提供公共服务的成本费用。公共支出反映了政府依据市场和资本的意愿进行的政策选择。社会一旦决定了供应哪些产品和服务，生产多少、产量质量如何等，公共支出就代表着执行这些政策的成本。所谓绩效，是效率和效能的总和，其中效率是对产出与投入的比率进行的比较，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行对比。前者适用于能将投入和产出量化或货币化的情况之下，后者则用于那些收益无法用货币来计量的情形。公共支出的绩效是指公共支出的成本(或目标)与收益(或后果)的比较，具体来讲，包含三个方面的内容。

　　(一)公共支出的成本或目标

　　公共支出成本是指公共支出活动中消耗的人力、物力、财力等各种有形与无形资源要素的总和。一般包括二种，一种是有效成本，包括用货币计量和非货币计量两种形式。其中管理人员的工资、办公场所与物品的折旧消耗费用、调研和决策执行费用等，是用货币进行计量的有效成本;公共支出决策中必须承担的风险，是用非货币进行计量的有效成本。第二种是无效成本，比如政府的铺张浪费投资失误、重复投资、决策失误或因政府直接参与市场竞争，造成市场的畸形运行、不公平竞争等引起的无形成本，就是一种无效成本。公共支出的目标则是指公共部门通过公共管理活动希望达到的预定结果。

　　(二)公共支出的产出与效益

　　公共支出的产出是指公共支出活动所形成的结果，它包括有形的，如修建的防洪大坝、道路绿化、地下管道等;也包括无形的，如公共宣传、精神文明建设等。公共支出效益指的是公共支出对社会或民众所产生的直接影响。公共支出效益又可分为经济效益、政治效益和社会效益。经济效益是指公共支出活动所产生的经济性影响，如国民经济增长速度的提高等;社会效益是指公共支出活动对社会运行方面所产生的效益，如公民的充分就业、社会保障及其他社会福利水平的提高等等;政治效益则是指公共支出活动所产生的政治性影响，如政府声誉、诚信度的提高等。

　　(三)公共支出成本(或目标)与收益(或后果)的比较

　　公共支出绩效是将公共支出的产出或效益与公共支出成本(或目标)相比而得到的结果。一般而言公共支出的效率与效能越高，公共支出的绩效越好，公民得到的实惠才有可能多一点，政府的诚信度也有可能提高。从中国政府历年的支出规模可以看出，中国政府的预算内支出规模较小。2005年，预算内支出占GDP的比重为18.6%。预算内收入占GDP的17.5%(官方正式统计)，但除官方正式统计之外的支出，地方政府控制的制度外收支规模巨大，没有合法性，也没有系统地编制成相应的官方统计数据。据估计，制度外支出占GDP的比重已经由20世纪90年代中期的2%上升到21世纪初的4%左右，制度外支出的资金来源：未经授权的收费，通常以临时收费的形式出现，税收支出，对某些经济活动的税收优惠及税收豁免。如外资企业，由此造成的税收流失在1996年已达到了GDP的1.5%左右。政府以往许多政策导致的隐性负债或或有债务：金融机构的不良贷款，2004年给政府造成的成本将占2004年GDP总量的30%左右;社保基金缺口，目前(2007年)约为3500亿元;重组或关闭国有企业所带来的潜在负债。在过去20年，导致这些债务的、为公开承认的政府支出平均占GDP的1%-1.5%。调整后的中国政府支出规模占GDP的比重将在30%左右，加上国有企业支出，中国政府的规模更大。这一切都充分说明政府公共支出的成本与目标不仅不配套，有时大大超出了预算，达到无法控制的程度，预算完全失去了效用，预算的目标与结果就无从衡量。

　　二、公共支出绩效低下的成因分析

　　(一)公共支出执行的低效率在公共支出中，政府常常运用两种工具来完成使命，即政府部门和公共企业。

　　1、政府部门。政府部门一般是由受过严格专业和道德训练的公共决策的执行者-政府官员来执行政府职能，政府官员对于公共决策的做出也有着不可低估的影响。公共支出过程中所签署的都是不完全契约，加重了代理人的道德风险行为——道德风险是公共支出的主要问题。政府官员一般也有作为自利个人的目标函数，它会利用其提供公共服务的特殊地位和优势形成垄断，进而有可能与相关的利益集团实现某种结合，相互勾结，谋求各自的私利，而广大民众的利益则遭到忽视甚至践踏。官僚的目标与厂商和政治家都有不同，他们并不为自己争取最大化的利润，而是为其所在部门争取最大化的规模。这一目标使他们的行为也具有鲜明的特点:追求预算规模的最大化。官僚的目标使政府活动并不是或并不仅是公共利益的最大化，而是各部门都有自己的组织目标，与此相应，不同的政府部门还会使自己的行为遵循某种组织程序和规则，并发展某种自己的标准来评估其行为的绩效，这些特点使政府部门具有了某种类似私人组织的内在目标，使得政府部门不顾及其行为引起的社会成本和收益，而只关心其所在部门的成本和收益。正如有些落马的官员所说，他们有时也为了自己权力、声望、收入、特权等不得不去追求个人利益的最大化，只有手中有了钱才能保住头上的乌纱帽，才能享受人间美好的东西。哪管得了人民的利益，不损害人民的利益也就达不成自己的利益，所以这其中是一对矛盾。

　　还有政府官员本身的机会主义，政府部门利用工作或职务之便来达到个人的某种目的，也就是与政府官员上台前的目的是相违背，即契约的不完全性，政府部门利用不清楚的条款追求组织或个人利益最大化。如出国考察，国内考察，调研，开会等增加大量的公共支出，其中的效益或绩效就很难想像了，有的活动可能带来点效益，有的活动纯属娱乐，效益几乎为零。

　　2、公共企业。公共企业与私人垄断公司一样无效率，而这种无效率的运行对雇员有利。公共部门雇员就像私人部门雇员一样，希望得到更多额外的回报，并且总是能通过扩大运营规模或增加单位成本来实现这种额外回报。与私人部门的公司所有者相比，公共部门的政治家并没有很强的提升效率动机，因为他们的利益并不与公共部门效率直接联系。由于没有间接竞争之手来淘汰无效率的公共部门，公共等级制不能视为处理有关公共服务供给交易问题最有效率的方式。比如前几年各县都成立的国有资产管理公司，我们保税区也成立了国有资产经营管理公司，目的是提高国有资产的运营和使用效益，可事实上这些企业成立后，人员队伍在不断扩大，资产的出租收入下好能供养这部分人员，这样国有资产早晚要被吃光，就谈不上国有资产的保值增值了。

　　(二)缺乏评估和有效竞争

　　公共支出是政府实现其职能的一个重要活动，从预算到实施，再到评价应当有一套完整的制度构成。在这个制度框架中，政府按照何种标准进行制定支出计划、按照何种标准执行支出任务以及按照何种标准评价支出效果都必须明确，否则就会导致公共支出的盲目性、低效率性和不公平性。绩效考评是提高政府支出效率的一个有力工具。这种公开透明的、以产出和结果为导向的考评制。劈如我们保税区的公共支出，每年只有市审计局进行例行审计一次，审计报告只是反应公共资金或财政资金的使用情况，对于使用效益却从未衡量过，也无法进行比较衡量。

　　(三)缺乏有效的约束和监督机制

　　公共项目在支出的一开始，一般都有预算，而且也经过正式的招投标过程，但是在执行的过程，由于缺乏必要的约束和监督机制，就会越来越偏离预算，而且质量还得不到保证，支出与效益不对称，有时甚至出现滥尾工程，不旦无效益，反而增加拆迁费，加重公共支出负担。

　　三、提高公共支出绩效的对策

　　(一)注重绩效立法，加强预算执行力度，强化绩效意识。以法律的形式明确政府讲求绩效的必要性，为绩效评价的实施奠定法律基础，使绩效评价各项工作有一个明确的目标，使政府各部门普遍强化绩效意识，提高公共支出的绩效，改善政府效率低下的形象。中国目前正处于绩效评价工作初创时期，离绩效评价法律化还比较远，但是也要尽量做到制度化、规范化。各级政府领导必须充分认识到这项工作的重要性，切实转变观念，扎实推进绩效评价工作，建议制订绩效评价相关政府规章，使政府各部门转变观念，以结果为导向，以绩效为目标，每年实施绩效评价，在政府部门内部形成较强的绩效意识。尤其是在预算执行过程中，要加大预算的执行力度，制定一些硬性措施，发挥预算的功能和真正的作用。同时，要强化人大、政协等部门对政府预算和部门使用财政资金的监督，充分发挥人大和政协的监督作用。在条件成熟的情况下，通过人大立法，以法制来规范来推动绩效评价工作。

　　(二)强调协调配合，全面实施评价

　　政府绩效评价要将部门评价和项目评价两部分结合起来，其中最重要的是部门评价，先由部门编制战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告，再由管理和预算委员会对年度计划和年度报告进行评价，有效地对各部门绩效情况进行监督。就像我们保税区在进行绩效评价时，主要由财政部门牵头，以政府各部门为绩效评价主体，因为政府部门是使用财政资金的真正主体。通过各部门的配合，有效推进绩效评价工作。因此，要做好绩效评价工作，一是要加强对绩效评价工作的宣传、指导、培训、检查等工作，使各部门充分认识这项工作重要性的，同时，严格按照要求，规范实施绩效评价。二是在开展项目评价的同时，逐步开展部门绩效评价工作，对部门整体支出绩效进行评价。三是各级财政部门要建立对部门绩效评价工作的考核机制，奖优罚劣，推动部门评价和项目评价的全面开展。

　　(三)改进管理手段，建立绩效信息网络

　　在实施绩效评价中，采取一系列简单而有效的评价方法，如PART、计分卡等，这些管理手段为绩效评价工作的顺利实施创造有利条件。同时，政府要将各部门、各项目的绩效评价结果进行汇总，建立绩效评价数据库，并在网络上予以公布，接受公众的全面监督，其公开性和社会参与度要越来越高，有效提高各部门的绩效意识。因此，我们要推进绩效评价工作，必须加快评价方式和方法的研究，尽快建立评价指标和标准体系，不断总结经验，完善评价工作体系。同时，要利用先进的计算机管理手段，建立绩效评价数据库，将绩效评价结果采取一定的方式予以公开，主动接受社会公众监督，以便更有效地推进绩效评价工作，真正提高财政支出绩效。

　　(四)讲求实效，充分应用评价结果

　　我国政府支出绩效评价的重要特点是由国家直接领导和监督，并由国家审计总署负责对各级政府各部门实施绩效评价，各省再由分级审计局对其政府部门的绩效进行审计，表面上将绩效评价结果与各部门和单位的管理责任紧密地结合起来;将绩效评价结果与部门的预算相结合。但实际执行中还存在很多的漏洞，的有地方绩效评价工作刚起步，没有成熟的经验可供借鉴，虽然绝大部分市、县选择了部分财政支出项目实施评价，但由于缺乏科学的评价体系，造成了评价工作的滞后和“软约束”现象，评价结果难以得到有效应用，很难达到加强管理、提高绩效的预期目的。就如保税区的绩效评价工作到现在还没有找到一个真正的评价标准，还处在摸索阶段，为此，一是要根据各地评价结果应用的不同思路，在分析、归类、总结的基础上，不断补充完各自的评价结果的应用途径，使之成为加强财政支出管理的重要手段;二是与部门预算改革相结合，将绩效评价结果作为编制以后年度预算的重要参考依据;三是要积极探索评价结果应用机制。建议在对评价结果应用途径进行课题研究的基础上，结合部门预算、国库集中支付等项改革，逐步建立符合实际的绩效评价结果应用机制。

　　(五)、精简机构，将部分公共职能承包给私人企业。

　　近年来我国政府每年都在研究怎样精简政府机构，但年年减，年年效果都不明显，最主要的还是放不开思想，官官相互，怕得罪人，干部能上不能下,改革的力度、进度始终不能如愿。一些可以承包的公共职能，应尽量发包出去，加强施工过程的监督，这样也许能提高公共支出的效益。所以要想减少公共支出负担，首先要解放思想，精简机构和职能，努力建立一个少花钱多办事的经济型服务型政府。