工程建设程序管理与质量安全监督管理

　　目前，项目化运作己经渗透到各个领域，美国项目管理协会PMP资格认证委员会主席PaulCrace指出，“当今社会，一切皆是项目，一切也将成为项目”。意即可以用项目管理的方式运作一切活动。毋庸置疑的是，工程建设程序管理与质量安全监督研究己经相当成熟，各种管理理念和模式不断创新，这些在项目型公司如TI公司、设计院、建筑企业、投资公司和咨询公司等组织内正得到广泛的实践。然而作为建筑业最大的业主，我国绝大多数政府部门在工程建设上表现出的项目管理能力却非常薄弱，项目管理水平较之企业和其它组织有较大差距，实际行使业主职能的政府业主往往监管不力或无力监管，甚至认为项目管理是承包单位的责任，没有形成业主项目管理的意识。项目前期是业主的工作重点，然而工程的项目前期阶段相当混乱，直接引发项目实施中工期拖延、质量缺陷、变更、争议、拖欠工程款等诸多问题。

　　随着全球经济一体化和科学技术的发展，建筑业出现新的趋势，工程项目的规模和复杂程度日益增加，从而对项目管理者的能力提出了新的挑战。

　　(2)建设管理体制不健全，导致项目管理环境不佳

　　从理论以及西方发达国家的实践来看，工程作为纳税人投资的公共项目比一般非公共项目有更严格的监督管理程序，但是目前我国工程表现为建设管理过程程序混乱、透明度不高。例如，2004年的审计发现工程项目管理主要存在以下几个问题:一是项目执行招投标制度不严格，主要采取邀标、议标和指定方式，致使一些无相应资质的施上单位承揽工程，或违法转包，层层收取管理费;二是存在挤占挪用建设资金的现象。工程项目管理环境不佳的深层次原因是我国经济体制改革处于转型时期暴露出的制度不健全，原来计划经济体制下的做法和模式不适应市场经济环境。在传统的管理模式下，工程的投资、建设、监管、使用混为一体。政府作为社会执法者对所有工程项目的监督管理职能和作为项目业主的项目管理职能没有分清，许多工程的业主既负责建设项目的组织实施，又负责建筑市场的监督管理，互相之间又缺乏有效的监督机制。这是当前建筑市场混乱的重要根源。此外工程建设管理职能过于分散，建设项目业主众多而分散。从中央部委到省、市、厅局再到地县级政府，层层设置，从政府部门的常设机构、临时机构到各个工程的项目法人，处处分布，名义上的工程项目业主成千上万。但是实际中又表现出项目业主虚位的情况，由于工程的决策机制、管理机制、财政拨付制度和项目后评价条块分割，经常出现互相矛盾的情况，项目缺乏一个协调各部门系，统领执行程序，对项目出现的问题负责的主体。

　　(3)工程项目管理组织和人员非专业化

　　除了实际业主缺位之外，工程建设的非专业化管理问题突出。工程建设管理具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，规模大，投资、质量、工期和安全方面的标准高、要求严。但是长期以来，工程缺乏专业化的项目管理组织，无论是建立基建处长期性自管还是成立“指挥部”临时性自管，项目建设管理资源分散在各个行业、各部门，不利于规模化、集约化的优化管理，形成无序的管理状态。即使是长期性基建项目管理机构，在其项目不饱和的情况下，同样存在着管理资源的闲置与浪费问题。同时，临时性项目管理机构大多为一次性管理，一旦项目完工，管理机构也就解散，既浪费了在项目建设管理中培养起来的专业技术力量，更谈不上建立专业化数据管理系统以提高管理效率，也不利于项目后期维护管理，在人员的安置方面也产生很多遗留问题。

　　此外，政府项目主要管理人员多是临时抽调的政府各职能部门官员，并非工程建设管理专业人员，许多人不具备基本的工程建设知识与经验，甚至不熟悉国家有关政策法规和工程建设标准，无法达到业主项目管理应具备的能力要求。而且抽调的职能部门人员承担着繁重的本职上作，对项目管理工作往往力不从心。

　　(4)项目管理的手段落后

　　管理中可以运用的技术方法很多，其中以运筹学及其各个分支如数学规划、决策论、预测技术、网络技术以及价值工程等技术方法在现代项目管理中的应用最为广泛。目前，通用型的项目管理软件己经在工程企业中得到应用，并且效果良好，但大多政府部门仍采用传统手工作业方式管理项目，先进的管理手段未得到广泛应用。

　　2完善工程建设程序管理与质量安全监督管理的措施

　　(l)做好前期工作，在管理上很抓关键控制点。

　　加强前期工作，从源头上提升前期工作质量和深度。针对投资项目的特征，通过授权和考核，提高工程项目的代建管理水平和管理效益，避免“业主越权”和“管理失控”的发生，建立和完善代建考核办法，形成“前期考核一中期评定一期末考试”的综合考核机制。

　　业主对代建的管理，应体现“目标控制、过程授权、多方监督、多期考核”的思想，即在保证投资、进度和质量总体目标达到的条件下，对代建单位在过程管理中充分授权，并通过“政府监管、招标单位督促、投资监理审核”等多方监督和“前期、中期和期终”考核，达到对代建工作的控制和管理。

　　(2)理顺建设过程中的产权关系

　　为保证责权利统一，业主(投资人和使用人)和代建人必须进行权利划分，使各方的激励与约束相统一。从资产所有权看，业主具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权，在代建过程中，需要将业主的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，由代建人控制资产的转化，使建设项目形成新的产权结构，即代建人具有与勘察设计和施工承包商等的招投标、合同谈判签订权、付款控制权、重要设备材料决定权、合同索赔权等，当然为减少代建人的投机行为产生的风险，业主对代建人行为应具有否决权，从根本上维护业主的所有权。

　　(3)通过资格管理与资信管理建立市场准入机制

　　①建立代建单位资质管理体系，制定合理的考评指标，对代建单位资质、信用、技术水平和资金状况、管理能力、抵御风险能力等方面评估，实施动态管理，为政府和投资管理公司招标和评标提供依据。

　　②加强代建行业管理，建立代建单位诚信档案，并与政府相关部门互通，创造良好的市场环境，杜绝恶性竞争，尤其是对竞相压价而导致的管理水平的下降等现象应坚决避免。

　　③建立“优秀代建项目经理”档案，通过考评，形成良好的代建管理人市场。

　　④积极培育和发展代建制市场，以“公平、竞争、择优”为指导思想促进代建制市场的发育和成熟。

　　(4)建立严格高效的政府投资项目审批程序和计划监管机制

　　我国政府投资项目依据建设规模分为两个决策层次:大规模的政府投资项目由中央决策(包括各部门的投资总额的分配)，并由国家发展计划委员会组织执行;中等规模的政府投资项目由部门、省(直辖市)和自治区级决策。由于政府投资项目的真正投资者是纳税人，因此它比一般项目具有更严格的建设程序制度。

　　①项目建议书及投资估算审批、立项申请一般由政府计划主管部门审查。符合立项条件的，再由计划主管部门报相应的各级政府批准。对特别重大的项目，各级政府还应当提请相应的各级人民代表大会或其常务委员会审查批准。对经济、社会和环境有重大影响的项目，立项前还要广泛征求社会各界和公众的意见。

　　②可行性研究报告的审批。可行性研究报告完成后，最后由建设单位报政府计划主管部门审批。另外，有的政府投资项目可行性研究报告和项目建议书一起或者可行性研究和开工报告一起由政府计划主管部门审批。

　　③初步设计及概算审批。初步设计由政府规定的部门(一般是建设行政主管部门)审批，项目总概算由政府计划主管部门负责审核批准，并作为项目总投资的依据。项目的初步设计获得批准，项目总概算已经核定以后，该项目就列入年度政府投资项目计划，并由政府提请人民代表大会常务委员会审查批准。

　　④施工图设计及预算的审批。施工图设计由政府规定的部门(一般是建设行政主管部门)审批，项目预算由政府投资审计机构审核，并报政府计划主管部门核定。

　　⑤项目竣工验收审查。政府计划主管部门和财政部门均要委托有相应资质的单位或审计部门对竣工结算、竣工决算审查。