国家级论文发表美国城市经理制对我国农村干部队伍建设的启示

所属栏目：城市管理论文
发布时间：2014-12-17 11:48:46  更新时间：2014-12-17 11:54:45

　　改革开放以来，我国城镇化进程持续快速推进，取得了显著成就。新时期的城镇化模式，应该是“人的城镇化”和“地的城镇化”的协同推进，其中关键是鼓励农民在居住和就业两方面向县城和小城镇集聚，实现就地城镇化和农村社区化，促进农村社区在就业方式、居住样态和生活方式等方面向小城镇演进。国家级论文发表期刊推荐《中国扶贫》是由国务院扶贫办主管,是目前国内唯一以宣传报道扶贫为主的品牌媒体。办刊宗旨是：立足扶贫开发，面向社会就业，追踪扶贫热点，反映就业动 态，传递致富信息，宣传创业典范，宏扬公益精神，为贫困及欠发达地区经济服务，为全面建设小康社会服务。

　　摘要：我国农村社区化、城镇化进程持续快速推进，农村公共管理与服务功能强化，对村级组织建设和村干部管理制度提出了新要求。在农村治理中，在继续发展农村基层民主的同时，必须促进农村治理绩效的提升，提高农村治理的科学化水平和农村干部的职业化水平。美国的城市经理制倡导科学化管理以及决策和执行的适度分离，代表着公共管理中职业化社区管理者制度的发展。城市经理制对于我国建立职业化的农村社区管理者队伍的启示为：在农村干部制度改革中，应实行村务决策与执行适度分离、拓宽村干部选拔渠道，推动农村治理科学化与农村干部职业化，建立统一的农村干部管理平台。

　　关键词：农村干部职业化,城乡社区管理者,城市经理制

　　一、引言

　　目前在我国一些经济发达地区，农村社区化、城镇化的发展趋势十分明显。在基础建设等硬件方面：村庄连片发展，基础设施、公建、商业配套广泛共享;住宅连片建设，出现大量多层农民住宅，村庄内空地少，居住密度高;交通方式向机动化的方向发展，各类私人机动车保有率和使用率高，公共交通连接城乡;农村环境卫生、社会治安等公共服务由专职人员承担。在人口和产业结构方面：非农就业比例高，农村中小企业吸纳了大量外来务工人员，外来人口规模庞大，加上村庄合并，一些行政村总人口接近万人;农业生产初步实现规模经营，不少承包大户和专业合作社通过土地流转，建起了大棚农场经营经济作物。在公共服务方面：农村养老、医疗等基本社会保障覆盖率高;户籍人口与非户籍人口在基础教育方面基本无差异;农村便民服务大厅普遍建立，农村居民可以就近**党务、民政、社保等各项事务。

　　在快速城镇化进程中，农村社区正在发生深刻变化，农村公共管理与服务功能不断强化，这些都对村级组织建设和村干部管理制度提出了新要求。在农村治理中，在继续发展农村基层民主的同时，如何促进农村治理绩效的提升，提高农村治理的科学化水平和农村干部的职业化水平，满足农村群众对村级公共管理与服务日益提高的需求，是各地党委、政府和村级组织需要关注的核心议题。

　　城市经理制(City Manager Plan)是美国三大市政管理体制之一，在25万人口以下的中小城市中普遍采用。虽然美国的城市经理制在产生的历史背景、具体的制度安排等方面，都与我国的农村干部制度有众多差异，但前者还是给后者很多启发和借鉴。在发展民主政治的同时建立起职业化的城乡社区管理者队伍与科学化的社会治理体系，这是美国的城市经理制与我国的农村干部制度需要共同应对的核心议题。党的十八届三中全会提出要推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。职业化城乡社区管理者制度的探索，也符合这一精神。本文将介绍美国城市经理制并探讨其对我国农村干部队伍建设的启示。

　　二、我国职业化农村社区管理者制度的探索

　　应对农村社区化、城镇化以及城乡公共服务均等化的发展趋势，为了进一步提高农村干部的职业化水平和管理能力，增强村级组织的公共管理与服务功能，一些地方探索推行农村专职干部制度。农村专职干部制度是一些地方探索职业化农村社区管理者制度的积极探索，其目标是在村党组织领导下，在村委会配合下，建立一支能承担农村公共服务与管理工作的职业化农村社区管理者队伍。以较早推行此类制度的浙江省某县级市为例，该制度主要有如下特点。

　　第一，在管理体制上，在维持村级组织(村党组织、村委会)班子成员通过民主选举产生的制度不变的条件下，建立“农村专职干部”队伍专门从事具体的村务管理。以村级组织班子成员为主体，通过适当加入党员村民代表，形成村务议事班子，负责重大村务议事;农村专职干部则作为村务执行班子，负责具体落实村务议事班子的决定和具体落实上级党委政府的政策。镇(街道)党(工)委对村专职干部实行直接管理，市实行村专职干部备案制度。

　　第二，在专职干部规模上，根据村庄人口规模核定专职干部数量，以上年末全村人口规模核定，包括上年末户籍在册人口和登记在册的外来人口，其中登记在册的外来人口按30%比例折算。

　　第三，在选聘方式上，由村党组织负责招聘，镇(街道)党(工)委授权村党组织与聘用人员签订聘用合同。镇(街道)党(工)委、村级组织班子成员、村民代表、党员代表等组成评审组，对竞聘人员进行现场考评和投票表决。村党组织书记直接聘用为村专职干部。村级组织班子成员参与议事，但不一定被聘为专职干部，没有工作精力但有议事能力的村内人才，可在村党组织和村委会中发挥作用;有工作精力且有一定管理能力的村内外人才，可成为专职干部，不一定是现有的村级组织班子成员。专职干部需在村内全日制上班。

　　第四，在考核与培训机制上，建立专职干部与镇(街道)党(工)委和村级组织就工作进行“双述双评”的制度;建立村干部培训分级负责制，市委组织部负责村党组织书记的培训，市民政局负责村委会主任的培训，其他村干部由所在镇(街道)党(工)委负责。

　　第五，在专职干部工资待遇和福利上，积极探索村干部“工作职业化、报酬工薪制”。实行村党组织书记最低基本报酬保障制，与上年所在地级市职工社会平均工资挂钩，依据行政村人口规模核定报酬水平。村专职干部工资均由市、镇(街道)两级财政承担，村集体不再负担，全面保障村专职干部城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤等四大保险，建立机关事业单位定向招录农村专职干部制度。

　　在农村专职干部制度的探索过程中，一些基层党政领导干部提出，可以借鉴美国的城市经理制，在我国农村干部队伍建设中探索村务决策与执行适度分离以及村干部职业化。浙江省某县级市一位镇党委书记说：“美国州以下的地方政府设置很不一样，其中有一种叫做‘城市经理’制度，这个我们为什么不能借鉴?就让选举和日常管理分开，同时又相互渗透。我的想法是：民主管理、互动共赢。选举，就是产生议事干部，干活的就是干事干部。”① 　　同时，国内已经有学者提出，可以把美国的城市经理制引入我国的农村治理中，探索中国特色的“村庄经理制”以加强村干部队伍建设。他们认为，既有的农村村民自治制度，主要是在制度建构方面强化了民主价值和民主程序，但是相对忽视了民主制度的有效性，即民主选举产生的村委会能否有效地承担村务管理工作。他们进而提出，美国城市经理制鲜明的企业化、专家化、科学化管理的特点，将对解决我国农村治理绩效问题有重要的借鉴意义。通过村庄经理制的建设，把现代企业管理的先进理念和技术引入农村治理领域，以提升农村治理绩效[1][2]。那么，“城市经理制”具体是一种什么样的制度?

　　三、美国城市经理制的发展历程

　　城市经理制在美国起源并蓬勃发展，是美国三大市政管理体制之一，并且目前已经推广到加拿大、瑞典、印度等国家。城市经理制的基本特点是在民选产生的市长之外，再设置由市议会聘用和管理的城市经理这一职位，专职负责城市公共管理事务，因而代表着公共管理中职业化社区管理者制度的发展。

　　美国独立以来，绝大多数城市都采用1787年美国联邦宪法确立的三权分立、互相制衡的原则，效仿联邦政府和州政府的形式，立法、行政两权分立并互相牵制。这种体制被称为“市长暨议会制”(MayorCouncil Plan)，当时具有如下一些特征。其一，市长、议会议员以及一些重要的市政官员均由选民直接选举产生。其二，市长是法定的行政首脑，可以经议会同意任命部分市政官员。其三，议会是立法机构，但通常也有一定的财政权，如筹措市政管理经费，编制财政预算等。其四，市政厅各职能局负责具体的市政管理工作，局长多数为选民直接选举产生，工作上独立于市长和议会，直接向选民或州主管部门负责。这种体制中议会相对强大，市长相对弱小，市政厅各职能部门相对独立于市长，市长很少有任命行政官员的权力，既没有权力对市议会的决定实施否决，也无法控制各职能局管理的城市行政管理事务。因此，这一体制又被称为“弱市长制”[3][4]。

　　美国传统的政治生活在农村地区，乡镇和县是美国民主制度的发源地，其选举政治和公共服务体系都反映了人口稀少的农村地区的分散性、直接性和志愿性等特点。当这一传统的民主政治机制运行于人口稠密的新兴工业城市的时候，由于外来移民大量涌入工业城市导致城市社会结构和公共服务体系的巨变，城市政治的运行背离了民主制度应有的政治价值与社会伦理。在城市普选的体制安排之下，一些城市出现了所谓的“城市老板”，即职业化的城市政客。他们利用政党势力操纵选举，安插亲信在市政厅中担任要职，而自己身居幕后遥控指挥。他们把城市公权力作为交易资本，进行各种营私舞弊的活动，导致城市政治中腐败泛滥，管理异常混乱。其次，由于市长、议会、市政厅各职能局相互独立、各自为政，极易出现相互扯皮、推诿的局面。而市长受到议会及其他方面过多的牵制，使整个政府体系缺乏统一有效的协调管理，行政效率低下。再次，大量市政管理官员由选民直接选举产生，由于选民不可能对数量众多的候选人深入了解，所以就很难保证政府一定能得到品德高尚和有业务能力的人才，反而是一些居心不良的职业政客在选举中胜出并在市政厅中担任要职，变成了城市老板在其利益集团中进行政治分肥的工具。这些问题都导致城市公共服务体系的发展无法跟上工业化和城市化的发展要求[3][4]。

　　作为美国进步运动(Progressive Movement)的一部分，从18世纪70至80年代开始，美国城市中的新兴工商业者和中产阶级，开始发起城市改革运动。在政治领域，城市改革运动提出城市自治的原则，要求铲除城市老板，排除州立法机构对市政的过分干预并实行无党派的市政选举。在行政领域，则提出要借鉴企业管理的经验，采用科学化管理原则进行城市管理，加强城市行政部门的权力。同时，一些学者也提出了市政管理体制改革的设想，其中弗兰克・约翰逊・古德诺(Frank Johnson Goodnow)提出，城市的政治和行政应该分开，政治留给政党，行政交给专家，城市的行政权力应该适当集中。根据城市政治和行政分离的原则，一些美国城市探索扩大市长的权力，市长成为唯一由民选产生的行政官员，集中行使城市政府的行政权力并与议会共享立法权，有权任命各职能局局长并直接统领行政事务，有权罢免不称职的市政官员，负责编制城市财政预算案以备市议会审议。这一体制被称为“强市长制”，它削弱了议会对行政工作不应有的控制(尤其是把编制预算权转交给市长)，提高了市长的声望和地位，保证了各行政部门在市长领导下的协调和合作[3][5]。后来许多大城市对“强市长制”进行了进一步的改良，在市长之下设立首席行政官(Chief Administrative Officer)职位，由市长任命并向市长负责，协助市长履行行政管理的职能，市长则集中精力扮演城市政治领导者的角色[4]。

　　美国一些中小城市也在探索今日美国的另外两种主要的市政体制形式：城市委员会制(Commission Plan)和城市经理制。作为一种城市应急管理体制，城市委员会制首先诞生于20世纪初的德克萨斯州加尔维斯敦市(Galveston)。面对飓风和海啸的袭击，德克萨斯州议会任命5位在当地有很高名望的企业家组成一个委员会，集立法权与行政管理权为一体，将一切城市管理事务分为4类，每类由1人负责，余下1人为协调人，但其地位与其他4人等同。然而，城市委员会制也存在问题：一是城市管理人员需要具备专门的城市管理知识，而民选的委员不一定具备这种才能，而城市管理专家又因为厌恶政界争斗而不愿出任公职;二是该体制完全放弃了分权与制衡的原则，几个委员地位相等、权力分散，缺乏有力的政治领导，不易集中进行有效的市政管理。

　　弗吉尼亚州斯汤顿市(Staunton)则率先进行了城市经理制的探索。城市经理制也称市议会暨经理制(Council-Manager Plan)，它是先由市民在无党派前提下普选或按城市区域选举产生小型市议会，通常由5人～7人或9人组成，负责制定城市有关政策和法令、批准市政年度预算等事宜。市长是市议会的首要官员，负责主持市议会的会议，并作为城市象征性的最高长官参与各类重要仪式，但并没有具体的行政职责，往往是兼职不领工资的。市议会聘用一位受过专门训练并有丰富管理经验与才干的专家担任市经理，全职、全权负责城市管理事务。城市经理的选聘完全依据候选人的才干和资历，无需是本城市市民。市议会也负责确定城市经理的薪酬标准与考核方式。城市经理负责起草市政年度预算，任命与奖惩市政各行政部门官员，直接对市议会负责，任期不限，由市议会根据其政绩而定[5][6]。 　　城市经理制形成于20世纪初，虽然时间上比较晚，但一产生就发展迅速。1945年，全美共有455个城市采用了城市经理制，在所有人口在2.5万人以上的城市中，有1/4采用了城市经理制。到1965年，有超过1600个城市采用城市经理制。在全美所有1万～2.5万人口的城市中，有2/5采用城市经理制;2.5万～10万人口的城市中，有一半采用城市经理制;10万人口以上的城市中，有1/3采用城市经理制。19世纪90年代以来，“企业型政府”理念在美国得到广泛推行，城市经理制成为美国25万以下人口的城市所采用的最为普遍的一种市政管理体制。而在同时，1917年之后，城市委员会制逐步衰落; “强市长制”逐渐成为市长暨议会制的主流形式，为美国100万人口以上的大城市广泛采用[3][5][7][8][10]。

　　四、城市经理制的原则――科学化管理与决策、执行适度分离

　　斯汤顿市最初的实践探索相对简单，只是设立城市“总经理”职位，负责市政厅的行政管理工作，类似企业经理制，但没有形成较完整的理论。著名改革理论家理查德・蔡尔兹(Richard Childs)则把斯汤顿市有关城市经理的实践探索与城市委员会制结合起来进行研究，从而总结出一套较系统的城市经理制理论。这一理论基本涵盖了城市经理制的核心原则，对后续的制度探索产生了深远的影响。

　　城市经理制总的原则是：区分立法权(决策)与行政权(执行)，明确界定州政府与城市政府的权限范围，防止城市老板利用州立法机构操纵城市事务;重申市政选举的无党派原则，遏制党派势力对市政厅的操纵。在政治权力安排上，市议会与市经理各有明确的分工。城市经理制要求减少普选产生的市政官员的数量，将城市政治权力集中于普选产生的小型议会中。市议会议员负责立法与评聘市经理，但不得随便干预行政事务。城市管理需要建立行政权力集中、统一和简洁的行政部门，从而体现出“行政集权”的特征，而城市经理就是城市的行政长官。作为市议会中的一名成员，市长仅仅是名义上的行政首脑。城市经理由市议会选聘，向市议会负责，并有权任命城市各职能局的行政官员。城市经理不卷入政党政治，也不参与议会立法活动。在市政管理机制上，城市经理制提出市政管理科学化的理念，强调市政管理应该有效率观念，城市经理的任职者必须具备市政管理的专业知识，从而体现出“专家治市”的特征。这种体制在很大程度上借鉴了现代企业制度中所有权和经营权分离的制度安排，城市经理制与企业的董事会经理制相类似，既提供了议会负责的稳定的集体决策，又建立了城市经理这一负责执行政策的单一的行政官职位。

　　市政管理问题错综复杂，涉及各个阶层和社区方方面面的利益，因此市政决策中要更广泛的促进基层民主参与。城市经理制也考虑到在提高行政效率的同时如何促进城市民主政治发展的问题。通过普选或分区选议员的方法，以及创制权(Initiative)、复决权(Referendum)、罢免权(Recall)等直接民主措施，扩大了市民间接参与市政决策的范围。因此，虽然城市经理并非民选产生，看似违背了民主原则，但是通过扩大市民间接参与市政决策的方法，也增加了市民对城市政府的监督，因此仍能确保公共权力行使的公正性[3][5][9](pp.163178)[10]。

　　五、城市经理职业群体――职业化城市社区管理者

　　城市经理制的出现，催生了城市经理这一职业群体，城市经理这一职业也逐渐发展为美国公共管理领域中一类重要的职业类型，即职业化城市社区管理者。城市经理这一群体一般具有以下特点。

　　第一，具有专业人员的从业经历和专业教育背景。早期的城市经理多为工程师，这也适应了工业化初期城市市政公用设施快速发展的需求。此外，银行家等商界管理人员、前任市政官员也常成为城市经理的人选。后来，越来越多的大学提供公共管理专业教育，有越来越多具有公共管理专业教育背景的人担任城市经理。拥有本科以上学历的城市经理所占比例越来越高。此外，城市经理一般被认为是政治中立的专业技术人员，因此一般不参与政党政治。

　　第二，从业资格制度逐渐完善。早期城市经理尚未成为一个独立的专业领域，因此城市经理一般都没有经过标准化的培训，也无需通过职业资格考试。但是国际城市/县管理协会(ICMAInternational City/County Management Association)一直在推动城市经理的职业道德和从业资质建设。此外，城市经理也越来越多地接受常规的在岗培训。

　　第三，岗位职责涉及面广。城市经理的主要职责包括：管理城市日常事务，保持与议会和市民的沟通协调，管理政府组织人事并协助政府职员的职业发展，编制城市财政预算，处理与主要劳工组织的关系，对市民咨询提供反馈，确保城市公共政策的执行。

　　第四，籍贯偏好从外地人向本地人转变。总体上看城市经理的选聘并不看重候选人的籍贯，本地人、外地人均可担任。但早期的城市经理多为外地人，因为当时的观念认为城市需要外来观念给市政管理带来新思维。但20世纪初以后，随着城市经理制的发展成熟，有越来越多的本地人担任城市经理。各城市经理的任期不定，但总体而言平均为五年左右。人口在1万人以下的城市所聘用的城市经理，其职业流动性最大，一般流向更大的城市[10]。

　　第五，薪资水平普遍较高。城市经理的薪资水平一般高于城市中的民选官员，而且远远高于其下属。整体上看，城市经理的收入水平在美国属于中上层，与其他专业技术职业相比也处于较好的位置。一般来说，城市经理的薪资水平与其所管理的城市的人口规模成正比。

　　六、城市经理制对我国农村干部队伍建设的启示

　　我国与美国在经济社会结构和政治体制方面差别很大，但美国在经济、社会、政治发展方面的先进经验仍值得我们学习。城市经理制是美国快速城市化进程中重要的制度创新，极大地推动了其城市治理的民主化、科学化、职业化发展与城市公共服务体系的完善。而目前我国的农村地区正处于城镇化与社区化快速发展的新时期，各项公共服务正在农村逐渐完善推广，这一背景与美国20世纪初的城市化历程有很多的相似性。我国的农村治理需要适应新时期城镇化与城乡公共服务均等化的要求，向科学化和职业化的方向发展。城市经理制主要在美国的中小城市中实行，城市规模较小。而我国在经历了大规模的村庄合并之后，很多村庄已经接近万人，管理规模已经向着小城镇的方向扩张。美国的城市经理制能够给我国农村治理以很多启示。 　　(一)村务决策与执行适度分离，拓宽村干部选拔渠道

　　在农村治理中应实行村务决策与执行的适度分离，一方面确保农村村务决策的民主机制;另一方面也确保农村公共管理事务执行的绩效。

　　城市经理制把城市政府的最高权力统一于市议会，市议会是所有城市重大事务决策的最终裁定方。此外还设立城市经理这一职位，专职从事城市行政管理工作，他有权任命各职能局负责人，并对重大事务决策拥有重要的建议权。这样，市议会和城市经理分工明确，分别承担城市事务决策与执行工作，由此不但确保决策的民主，也确保了执行的有效。

　　自实行村民自治制度以来，我国的农村治理结构一直是以“两委(村党组织和村民委员会)关系”为核心。村党组织是农村治理中的政治领导，村民委员会则负责经营村集体经济和村级公益事业。然而在现实当中，两委班子人员交叉任职的情况非常普遍，村务议事和执行并没有实行适度分离。村党组织和村委会选举，确实以民主机制保证了村务议事班子的合法性基础，是农村政治中不可动摇的基本制度。然而随着农村公共服务体系的日渐完善，农村治理事务日益复杂化，对相应的专业技术知识的需求也在增加，选举产生的村班子成员，未必具备村务管理工作所需的专业技术知识。此外，一些具备村务管理所需专业技术知识的人才，可能由于各种原因，无法通过选举进入村班子为村工作。

　　在完善现有的以村党组织、村委会为组织基础的农村基层民主制度的基础上，可以通过建立农村专职干部制度等多种形式的探索，逐步实现村务议事与执行的适度分离。村党组织和村委会由民主选举产生，负责农村村务民主议事工作，并且可以根据实际情况把一部分党员村民代表纳入村务议事班子中来。村专职干部则由村级组织选聘产生，向村级组织负责，承担村务执行工作，其工资待遇和业绩考核由村级组织决定。村务议事班子和执行班子在主体一致的前提下适度分离，没有精力全职工作的村级组织班子成员，可以以兼职方式参与村务议事工作，而村务执行班子必须全职工作，专职负责村务的具体执行。专职干部也不必一定从议事班子人员中产生，而是通过公开招考等形式多渠道产生，从而为有能力从事村务执行工作但因为各种原因没有机会选进村班子的村内外各类人才提供为村工作的机会。当然，村务议事与执行并非泾渭分明的关系，只是在班子成员主体一致的基础上适度分离。这样就既保证了村务决策的民主，又保证了村务执行的绩效(参见表1及图1)。

　　(二)农村治理科学化与农村干部职业化

　　在农村治理中，应以科学化和职业化为发展方向，重视农村治理中的科学管理制度与方法以及农村干部的职业化。

　　美国的城市经理制提出市政管理科学化的理念，强调城市经理的任职者必须具备市政管理的专业知识，从而体现出“专家治市”的特征。城市经理一般均为工程、工商管理界的专业技术人员或者前任市政官员，他们在任职过程中，也越来越普遍地接受公共管理专业教育。城市经理也逐渐发展为一种独立的专业技术职业，任职者需要具备相应的从业资格，需要经过标准化的培训并通过职业资格考试，也越来越多地接受常规的在岗培训。

　　我国的农村干部主要是从本村的党员村民中选举产生，这些人对村子和村民的情况熟悉，具有较好的社会基础，适合从事村务议事工作。但目前村务管理工作对专业技术知识有越来越高的要求(如社会保障、土地与基建工程管理、公共卫生等方面的专业知识)。选举产生的村干部由于自身生活经历和教育背景的局限，很多干部不具备所需的这些专业技术知识，开展工作显得力不从心。而目前还存在一些人才，他们具备较高的教育水平，适合从事村务管理工作，但是他们无法通过选举进入村班子(如有些人长期在外地生活居住，本村人对其不了解)。通过探索建立农村专职干部制度，就可以使这些人才进入村子工作，发挥他们的所长，专职从事村务管理。

　　长期来看，农村干部应该发展为一种定位于职业化农村社区管理者的专业技术职业，从业人员应该在教育背景、从业年限等方面具备相应的从业资质，经过标准化的培训教育并通过职业资格考试。在从事村务管理工作的过程中，也要接受各种形式的常规的在岗培训，以不断适应农村管理工作的新情况和新问题。农村专职干部的招聘，也应该逐渐打破传统的地域限制，在更广的范围内选拔人才。选拔过程应该公开透明，充分体现普通村民、村级组织和上级党委政府等多方面的要求，以更好地服务于农村群众，更好地协助上级党委政府开展农村公共管理与服务工作。同时，应允许村专职干部在政策许可的范围内适度提高职业流动性，以促进村干部的岗位竞争力度，促进村际之间的工作交流，不断为各村带来新的工作方法和工作思维。

　　农村专职干部应发展为一种职业化的岗位，因此在工资报酬和福利方面，也应该向着职业化的方向发展。通过财政适度拨款的方式，适度提高村专职干部的工资水平和社会保障水平，以体现他们的工作价值和社会认可度。此外，还需要拓宽村干部职业上升通道，如建立面向村干部的定向机关事业单位招录制度。

　　(三)建立统一的农村干部管理平台

　　应建立统一的农村专职干部管理平台，负责村干部的选拔、培养、考核、激励和联络以及村务管理研究工作，一方面保障村干部管理的统一高效，另一方面培养村干部的职业群体归属感、责任感和职业道德。

　　城市经理产生以来，作为一种新型的管理类专业技术职业群体，其队伍不断壮大，职业化、规范化水平不断提升，其中城市经理职业群体自身的协会组织的建设起到了很大的作用。美国城市经理协会首先对城市经理的职业资格进行相关规定，负责全美城市经理职业群体的联络交流工作。目前它还发挥着培训、出版刊物、研究等很多重要功能。

　　我国的村干部管理长期以来是由各地的党委政府和村级组织负责，这基本适应了我国的政治体制。然而，这也导致了村干部管理中的一些局限性：村干部管理制度的科学化与标准化程度不足;村与村之间缺乏长效的村干部交流机制;村干部群体尚未培养出职业群体归属感、责任感和职业道德。

　　农村干部的管理，应由当地县级党委政府统一管理，根据当地的具体情况设计村干部选拔、培养、考核和激励机制，在保障村民自治民主管理的基础上，督促各村严格执行上级党委政府的村干部管理规定，以确保村干部管理的标准化与科学化，推动村际干部交流。此外，还可以建立农村干部协会，作为职业化农村社区管理者的常设联络自治组织，以推动农村干部的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，培养农村干部的职业群体归属感、责任感和职业道德。还可以自主开展村务管理方面的研究工作，或者以设立科研课题、基金会等形式委托第三方开展相关研究，以促进村务管理工作的发展和农村干部队伍建设。

　　注释：

　　①2012年12月24日和2013年7月3日，笔者在浙江省某县级市所做的访谈。

　　参考文献：

　　[1]宋虎，沈虹燕.把美国城市经理请到中国农村来――对中国农村基层民主自治制度的探讨[J].才智，2010，(11).

　　[2]宋虎，施从美.村庄经理制：村干部队伍建设的新思考[J].学习与思考，2013，(3).

　　[3]邢佳佳.城市化与美国市政体制改革[J]山东师范大学学报(社会科学版)，1998，(3).

　　[4]罗思东，何艳玲.城市应该如何管理――美国进步时代的市政体制及其改革[J].公共行政评论，2008，(2).

　　[5]王旭.富有生机的美国城市经理制[J].历史研究，1989，(3).