城市规划论文:适地实情、科学组织城乡规划编制

　　适地实情、科学组织城乡规划编制
　　王诗煌（贵州省城乡规划设计研究院贵州贵阳550004）
　　摘要：针对规划编制市场时弊，阐述规划编制组织的缺陷，提出规划编制组织工方法，旨在提高规划编制组织能力，为优质的规划编制成果提供组织保障。
　　关键词：城乡规划法解读；规划师职责；科学组织城乡规划编制
　　1对城乡规划作用及规划师角色的理解
　　1.1城市规划及其作用
　　①城乡规划是宏观经济调控的手段：城乡规划作一种权益的变动和对社会利益调配的工具，它是在当经济体制下城市建设出现“市场失败”现象时，政府通过城乡土地和空间使用配置的调控，来对城市建设和发展中的市场行为进行干预，从而保证城市的有序发展；
　　②城乡规划是社会公共利益保障的武器：它通过对社会、经济、自然环境等的分析，结合未来发展的安排，从社会需要的角度对各类公共设施等进行安排，并通过土地使用的安排为公共利益的实现提供基础，通过开发控制保障公共利益不受到损害；
　　③城乡规划是协调社会利益，维护公平的基础：城乡规划通过预先安排的方式，在具体的建设行为发生之前对各种社会需求进行协调，从而保证各群体的利益得到体现，同时也保证社会公共利益的实现；
　　④城乡规划是改善人居环境的保障：城乡规划从城乡与区域等方面入手，合理布局各项生产和生活设施，完善各项配套，使城市的各个发展要素在未来发展过程中相互协调，满足生产和生活各个方面的需要，提高城乡环境品质，为未来的建设活动提供统一的框架。
　　1.2规划师的角色
　　①政府部门的规划师：其职责一方面是作为政府公务员所担当的行政管理职责，是法律法规和方针政策的执行者，另一方面又担当了规划领域的专业技术管理职责，是城乡规划建设行为的管理者，他运用城乡规划手段，维护社会公共利益，并通过对各类建设的规划管理对不同的利益诉求进行协调，在特定情况下对相关的利益冲突进行仲裁，维护社会公平。
　　②各省市规划编制部门的规划师：其职责是编制需法定程序批准且可以操作的规划成果，其主要角色是专业技术人员和专家，规划师编制规划不仅要实施国家和政府的政策，而且其编制成果也将通过法定的程序转化为政府的政策和管理依据，规划编制过程必然涉及社会利益的调配，至此规划师也担当了社会利益协调者的角色和极强的政府行为角色，因此规划师必须公正、公平处理好各种社会利益之间的相互关系，保障社会公共利益、实现社会的和谐发展。
　　③各高校、研究及咨询机构的规划师：主要从事与城市规划相关的研究和咨询工作，其完成的成果并不会直接作为法定性的文件，规划师多以专家的身份出现，其工作为提出合理建议和进行技术储备，工作内容更具有对现实的批判性和对合理性的追求，他们所代言的往往是受人委托的，是甲方提出怎么要求，规划就怎么研究，做到规划自身的合理即可，规划的合法性和可行性较弱。
　　④各私营设计公司的规划师：他们首先是特定利益团体的代言人，尽管规划师所受的职业教育要求其更多关注公共利益，但他们处于私人部门中，则必须从私人部门的要求出发，为特定企业谋求最大利益，他们会运用自己的专业技术代表某利益团体在政府部门、规划文件和法规中寻找薄弱点加以突破，以最大限度地为服务团体争取利益。他们主要服务对象是房地产公司，各投资公司等，他们是利益团体与政府搏奕的执行者。
　　2城乡规划编制组织存在的问题
　　2.1城乡规划编制组织机构界定
　　《中华人民共和国城乡规划法》明确：必须坚持一级政府、一级规划、一级事权、下位规划不得违反上位规划的原则，强调政府不得越辖区、越事权编制规划，同时规定：
　　①全国城镇体系规划由国务院城乡规划管理部门会同国务院有关部门组织编制，报国务院审批；
　　②省域城镇体系规划由省、自治区人民政府组织编制，报国务院审批；
　　③城市总体规划由城市人民政府组织编制，其中直辖市、省、自治区人民政府所在地的城市及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批，其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批；
　　④县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府组织编制报上一级人民政府审批，其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批；
　　⑤乡规划和村庄规划由乡人民政府组织编制，报上级人民政府审批；
　　⑥城区（含县城区）控制性详细规划由城市（县）人民政府城乡规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，镇区控制性详细规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批；
　　⑦城区（含县城区）重要地块的修建性详细规划由城市（县）人民政府城乡规划主管部门组织编制；
　　⑧城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。
　　2.2当前城乡规划编制组织存在的不足
　　欠发达、欠开展的地区，其经济发展大部分还处于工业化初期，城市化进程较缓慢，城市当前面临的主要矛盾是完善城市功能，优化城市基础设施建设，改善人居环境，着力发展城市经济，吸引人流聚集等。城乡规划编制应针对当前的问题，充分结合地方经济实力和长远发展目标，就能指导城市发展。可不知何时，部分地方规划编制组织兴起了超越自身经济能力并与发达地区攀比编制规划的风气，在编制机构选择上过分依重全国著名高校和发达地区规划编制机构。殊不知“大手笔、强烈视角冲击力”的规划虽能让决策者为之振奋，但往往因为自身经济基础相差甚远，现实矛盾众多而实施很困难，规划成果也大多变异为宣传广告或理想目标被存入档案馆。特别是好多地方花费数百万元编制的城区“全覆盖”控规和城市设计，大大超过了自身城镇的开发扩张能力，数年过去了，往往只实施30%范围，70%范围则因变化太大而失效，其规划编制组织导致地方有限规划经费的浪费真让人痛心。《城乡规划法解说》明确：控制性详细规划在空间范围上做到有效覆盖，适度超前是必要的，决不能简单强调“全覆盖”，特别是经济落后地方更应重视，同时，为提高规划经费的使用效率，应杜绝不切实际的“规划编制高水平外包”和“规划方案国内外招标”。究其上述根源，是地方把自身建设发展过分寄希望于“名望规划”，把规划当作“形象工程”而致。
　　3科学组织城乡规划编制
　　3.1明确规划目的，选定规划类型
　　市场经济背景下，规划是解决“市场失败”的手段，因此规划总是针对“市场失败”所暴露的问题展开的。当前规划大致分三种目的，第一种是解决对外宣传、鼓舞人心、激发意志问题；第二种是解决地方发展权的问题；第三种是解决地方实际发展扩大问题，三者之间互为支持、相互促进，确定了地方发展成效。第一种目的对应的规划类型有“战略规划”、“概念规划”、“旅游发展规划”等，此类规划前瞻性重于现实性，以宏观研究为主，重点落实上级任务、领导构想、政策导向等战略性问题，是地方发展重要的参考文献；第二种目的对应的规划类型有《城乡规划法》规定的法定规划，这类规划必须结合地方经济社会发展实际，结合各种发展要素制定，规划应立足于可行性，重视前瞻性，规划一经批准，即是地方城乡建设发展的法规文件，地方在获得发展许可的同时，也必须严格执行该规划；第三目的对应的规划类型有各类“专项规划”、“修建性详细规划”和“城市设计”，这类规划以法定规划为依据进行编制，主要围绕建设项目展开，是上位规划的具体落实，必须具有操作性。
　　在规划编制组织中应明确规划为何种目的，同时选择合适的规划类型，如编制组织机构的力量有限，则可请编制机构先作规划项目策划供决策，然后开展下一阶段工作。
　　3.2设置工作程序，作好经费测算
　　规划编制内容、深度、范围、评审程序与经费确定是编制组织工作面临的核心问题，一切工作均围绕此五要素展开，同样的项目通过不同的组织，会获得相差较大的社会效果。例如：同样是工业区规划，为了达到能建设的目的，一种方式是做控规，如5平方公里的控规多则需经费150万元，少则需经费近100万元。但你控什么呢？工业门类不确定、项目大小不确定，建设强度的弹性又很小，且土地出让不可能形成竞争，其大多指标没有实践意义，唯有基础设施建设必须控制，道路标高必须控制，至此花了控规的经费，只能使用了控规30%的内容，肯定是不合算之事；另一种方式是做工业区基础设施专项规划和道路竖向规划，即只解决公共财政投入部分的规划，其它交给市场，则政府只花数十万元资金就能解决工业区的建设问题，其组织方式之别将时刻在经济效益、社会效益中直接体现。因此编制组织需根据所解决的主要问题设置工作内容、深度、范围、评审程度，最后、综合前四要素测算编制经费。总之规划编制组织一定要结合政府的想法、所面临的问题、经济社会发展水平和城市发展速度等要素综合确定，决不能将规划误当“形象工程”来完成。
　　3.3优选编制机构
　　选择编制机构是一项很重要的工作，它直接影响规划编制任务完成的质量和效果，在编制单位选择前，组织机构首先要对编制机构和行业有足够的了解，掌握各家机构的能力和特长。如高校是理论探讨和教学为主的机构，他们较适合编制非法定规划，特别是“战略性规划”“概念性规划”和“城市设计”；发达地区规划编制机构适合编制具有强大经济支撑的规划，如开发地块“修建性详细规划”和“城市设计”；地方规划编制机构熟悉地方情况，后期服务到位，但受约束较多、思路不够大胆，规划成果震憾性较弱，因此：他们更适合编法定规划和实施性详细规划；不具有规划编制资质的规划编制机构，一般没有工程概念，对建设规划也一知半解，很容易误导决策者，但他们很能迎合个别决策者的欢心，其产品具有较强的广告效应，他们只能编制非建设类规划，如“旅游发展规划”、“项目策划”等。
　　组织机构了解综上特长后，再根据项目特点选择合适的规划编制机构。
　　4结语
　　规划编制组织是一项很关键的工作，一方面要为地方城乡建设发展组织编制“多、快、好、省”的规划，以指导地方建设发展，另一方面要承担培养自己规划队伍的责任，并通过项目锻练和留住规划人才。只有具备地方归属感的人才，才能真心为地方城乡发展作想、为地方发展负责。希望地方首长关爱和培养自己的规划队伍，培养规划管理后备人才。
　　参考文献：
　　1）中华人民共和国城乡规划发解说
　　2）汪光涛.适应形势要求,切实肩负起科学编制规划的责任.城市规划2007(7)