县城土地集约利用浅析

　　摘要：县城是一个县域政治、经济、文化的中心，聚集着县域内大量的资金、人才等要素资源，土地在县城发展中占有十分重要的作用，是最基本的生产要素。实践表明，在许多地方，往往依靠大量的土地投入和房地产行业的急骤膨胀推动县城的发展，土地低效、无序利用大量存在。就县城土地利用现状，从集约用地的角度进行粗浇的思考并提出初步建议。
　　关键词：县城,土地,集约用地
　　一、县城土地利用现状分析
　　县城是链接城乡社会的重要载体，长期以来，绝大多数县城都经历了一个十分缓慢而渐进的过程，县城的发展往往是在一种“有规划、无意识”状态下进行的，由于经济的快速发展，县城建设出现了两个倾向：一是一部分土地得到高效利用，二是大量的土地被浪费、闲置。当前，县城土地低效利用主要表现在以下方面：
　　（一）旧城区大量存在，土地利用率低下
　　旧城区已经成为县城土地低效利用的主要方面，据不完全统计，旧城区面积一般占县城建成区面积的20-40%。在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，土地容积率较低。有关资料显示，目前我国城市土地约40%左右被低效利用，城市规划整体容积率一般为0.4-0.45，而实际上我们的容积率不及规划容积率的70%。据此推断，旧城区土地利用率、容积率应更低。
　　（二）新区建设盲目，土地利用结构失衡
　　县城虽说在一县之内占尽地利人和，交通便利，但大多数县城区位条件一般，竞争力不强。为加快县域经济的发展，绝大部分都采取了拼资源的发展方式。另一方面，一些工业企业以较低价格（一般以最低保护价取得）受让土地使用权后，往往是使用一部分，闲置一部分。有些企业甚至在厂区内搞大面积绿化，土地利用率极低。
　　（三）城乡结合部非法土地转让严重
　　由于县城“似城非城、似镇非镇“的特点，县城一些居民受传统居住习惯的影响，认为商品房不是住房，总想千方百计地购买土地自建住房。这种隐性的地下房地产市场的出现，导致县城建成区内不断出现新的土地利用效率、容积率、建筑密度低。
　　二、造成县城低效用地的原因
　　以上问题的存在原因是多方面的，我国是一个人口众多的国家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地国情的现状必须要引起我们的高度重视。
　　（一）主观方面原因：
　　一是政府畸形发展观；二是政府职能缺位导致低效用地；三是规划不合理导致低效用地。
　　（二）客观方面原因：
　　一是结构失衡导致的低效用地；二是资金不足影响旧城改造；三是传统居住方式难以一下改变。
　　三、推进县域土地集约利用的几点建议
　　推进县城土地集约利用十分必要和迫切，须从以下四方面入手：
　　（一）建立科学的政绩评价体系。当务之急是要建立综合的、绿色的政绩考核体系，其中包括对县（市）政府主要领导任期内耕地保有量、建设用地增加量、经济发展水平与建设用地增加等的考核评价等。
　　（二）提升土地利用总体规划的地位。土地利用总体规划对城市土地的控制主要包括三方面：一是对县城进行总体上的安排，实行概括的功能分区（主要是住宅区、工业区、商业区等）。二是对土地利用结构的总体安排。三是对县城土地总体容积率、建筑密度的控制。
　　（三）建立城市土地集约利用评价体系。笔者认为，土地投资强度具有很大的不确定性的合理性，目前国土部门主要依据发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后实际的投资规模往往有变数，因此当前必须要尽快建立和完善行业用地指标体系，根据行业、投资规模等综合确定供地指标。
　　（四）推进县城土地整理。与目前正在进行的以土地储备为手段，以房地产开发为目的的旧城区改造要有区别，今后土地整理必须按照国际通行做法，应以提高城市土地利用率，改善城市生态环境为目的，体现城市土地整理的社会、经济、生态综合效益。笔者建议：一是省级政府应尽快建立旧城区改造基金，对用地扩张较快的地区按新增耕地收取一定的附加费用，专项用地鼓励市、县政府进行旧城区改造；二是省级政府就尽快组织市、县土地集约利用调查评价，对土地集约利用水平较低的地区应限制土地供应。
　　（五）市场化配置土地资源。健全的土地市场价格机制，是优化资源配置，遏制土地资源闲置的有效手段。各级政府必须加大市场化经营土地资源的力度，加强土地市场的调控和管理。总的原则是政府调控，市场供地，规范运作，依法管理，发挥好土地市场的龙头作用，规范土地市场，推进土地资源的市场化配置。工业、商业、旅游、房地产等经营性用地一律实行招标、拍卖、挂牌出让，坚决做到土地资产“明码标价”，实行阳光操作。对旧城改造中的经营性用地，政府可根据需求情况，选择适当时机，以价高者得的原则投放市场。加强对机关企事业用地、公益事业用地的管理，防止非法交易或变相出让行为发生。
　　（六）加大盘活土地力度。通过合理配置产业，实施园区整合，实现产业聚集，使集聚效应达到最优。近几年来，随着城市化和工业化进程的不断加快，积极对老城区工业用地进行盘活，用取得的盘活土地的收益，将工厂搬迁到工业区内，既给企业增添了后劲，又加快了工业区的发展。原工业用地退出后，实施新的建设项目，加快了老城区的改造步伐。其他企业用地也通过“企业改制”，优化了土地利用结构，提高了市场化配置比例，提高土地利用强度。
　　（七）借鉴发达国家和地区经验。土地资源的稀缺性是人们集约利用土地的最直接的动力。香港、新加坡、日本、韩国等土地资源相对稀缺的国家和地区，城市发展多采用高度的土地集约利用模式。我国是发展中国家，县城又是不十分发达的区域，应强调城市土地集约利用的规划设计。通过县城用地布局规划、县城用地规模等途径，保证社会、经济、生态环境等需求，利用提高地价、税收，补贴等手段促进县城的土地集约利用。