土地利用规划实施政策和城市研究

　　摘要：如何处理好城市规划和土地利用总体规划的协调衔接，以更好地指导我国的城市化建设是当前一个重要课题。本文从土地利用总体规划与城市规划的研究内容和实质等方面阐述两者不协调的原因。并分析其对规划实施的影响。最后。提出两者协调的途径和方法。
　　土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；城市总体规划为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定一个城市的性质、规模、发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排，还包括选定规划定额指标，制订该市远、近期目标及其实施步骤和措施等工作。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源的有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。
　　我国法律规定各级人民政府组织编制土地利用总体规划。很显然，政府是规划编制的主体。但是，政府不可能由自己来编制规划。现实的情况是，规划编制总是由政府委托其职能部门或社会组织进行编制的。目前的规划模式是一种代言规划，是一种委托代理关系，必须忠诚于政府。规划不是服务于一般公共利益，也不是服务于社会中的弱势群体，而是服务于各级政府。土地利用总体规划，城市规划都涉及到土地资源的合理利用。土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用在时间上作出的超前性计划和安排；城市规划是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据。因此土地利用总体规划与城市规划存在密切联系，特别是在城镇建设用地规模上需要相互协调，否则用地控制将无所适从。
　　土地利用规划和城市规划需要协调的原因
　　虽分属两个规划体系，但在用地控制上需要协调土地利用总体规划在我国系统全面的开展是在1986年以后，它的任务是：从“全国一盘棋”的思想出发，对本辖区范围的土地在“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”基础上，兼顾建设和环境需要的原则进行统筹安排和合理利用。通过规划指标的层层下达和土地利用的分区控制相结合的方法，实现土地源的总供需平衡和对用地空间布局的调控，当然包括城市用地排。我国的城市总体规划主要是在上世纪5O年代初期随着国家大规模建设开展而发展起来的，它的主要任务是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，提出城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合安排。城市和县镇在编制总体规划时，应当编制包括市或者县的行政区域的城镇体系规划，用以指导城市和城镇规划的编制。
　　土地利用规划和城市规划对于用地均以合理用地、节约用地为核心
　　无论是土地利用总体规划还是城市总体规划都必须遵守自然规律，以适应社会和经济的发展；都必须研究自然、经济、社会综合体——土地的特性及空间分布规律。土地利用总体规划本质上是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一项综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。而城市总体规划重点是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。由于土地数量的有限，土地资源的稀缺性决定了“两规”在用地上都要以节约和合理利用土地为核心。
　　土地利用总体规划的编制水平影响用地规模的控制效果
　　上轮土地利用总体规划以“供给制约和引导需求”为指导思想，由上而下编制，实施以来虽然在控制城市的发展规模和避免城市无规则蔓延上起重要作用，但由于土地系统的复杂性、规划基础条件的欠缺，加之我国处于社会经济转型时期，其规划的理论与方法难以适应市场经济发展的需要，规划实施的可操作性大打折扣。如：耕地保有量、建设用地规模由上而下分解，使一些地方存在指标分配不当、忽视用地需求存在差异的问题。
　　地方政府对“两规”的偏好和认识水平不同，影响“两规”协调实施
　　城市总体规划、土地利用总体规划虽然均是由地方政府组织，但是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使(按规划面积计酬)，也喜好做大规划。加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，加剧了新一轮的圈地热，弱化土地利用总体规划对用地规模控制的作用。
　　建设用地规模控制目标统一
　　在“两规”的协调中，目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准，但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究，城市与区域之间的关系研究，从而影响了城镇规模控制的效果。从城市经营的角度，决定城市规模两个重要经济原因是规模经济效益和聚集经济效益。平均生活费用曲线AC与平均效益曲线AB有两个交点，对应的规模为P0和P2，P0为城市最小规模，P2为城市最大规模，边际效益(MB)和边际成本(MC)在城市规模P时相等，为城市合理规模，(P，P2)它是一定时期城市用地规模控制的范围。从城市理性扩张的角度，城市用地扩张的主要因素有人口增长、经济发展规模、农地非农化后收入增加的经济驱动力等，只有在对已有的扩张是否合理进行分析判断的前提下，针对城市集约利用水平和闲置地、空地情况，根据对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾，才能提出未来城市用地适宜扩张的范围。显然，通过上述两者的结合，将城市现状、城市用地扩张分析与城市规划、土地利用总体规划要求结合，可确立统一的建设用地规模控制目标。
　　城市发展方向协调统一
　　要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情，保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题，其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理的确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。
　　用地布局上的宏微观协调
　　土地利用总体规划侧重的是整个城市的宏观布局，主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局；而城市总体规划则侧重的是城市中心区的微观布局，仅仅只是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此在“两规”的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用，城市总体规划则详细的布置城市规划区内各类用地的布局。
　　“两规”实施一致有效
　　“两规”只有通过实施，才能够真正实现其自身的价值。在“两规”的实施过程中，各级政府应在科学发展观的指导下，为实现人与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境相协调，对“两规”的实施予以同等重视。“两规”的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。此外，应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价，建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开，调动公众的主动意识，促进政府部门的公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生，保证规划的实施。