论开发区的“企业化”运作模式

　　小平同志讲：开发区大有希望，特别是工业集中区，是最大亮点。作为我国经济建设中先行先试、示范带头区域的开发区,经过30年的发展,已成为当地的经济“增长极”。如笔者所在工作的淮安经济开发区是1993年经江苏省人民政府批准设立的省级开发区，区内建有国家级出口加工区、高等教育园区、盐化工集中区、国家级留学人员创业园、物流园、海关通关点、台商工业园、淮安软件园等一批各具特色的功能区。吸引了美国、日本、韩国、比利时和香港、台湾等20多个国家和地区的客商来区投资兴业，累计进区企业2000余家，外资企业200多家。特别是近年来，引进的富士康、达方电子、台玻集团等一批大型企业正使得开发区成为了淮安乃至江苏省的台资聚集高地、IT产业领地，成为淮安经济增长不可或缺的一极，在全市经济发展中的重要作用日益显著。
　　目前,从大的形势上看，我国大部分的开发区建设已进入二次创业的关键阶段,竞争机制和企业化经营正在逐步引入开发区管理。但由于企业化运作模式系统性不够完整，随着企业化经营的范围不断扩大,开发区企业化经营与公共治理相脱节的矛盾愈来愈突出,带来的各种弊端亟待解决。因此,有必要对开发区企业化经营带来的各类问题进行系统研究,探索构建适应“科学发展观”的开发区企业化经营的公共治理机制。
　　通过长期在开发区工作的实践，笔者认为开发区管理体制及运营机制的改革应以建立规范的公司化制度为目标，开发区的定位应改变一直以来将其单纯作为实现增加税收，解决地方就业等政府政策的空间载体的认识，而应以市场进行资源配置的角度来看待开发区的职能定位。
　　随着“十一五”规划进入攻坚阶段，开发区的经济发展已是全市经济发展的着力点和抓手，因此，要牢固树立和全面落实科学发展观，提升开发区在未来发展中的新水平和新特色，使得开发区在我市的经济建设和发展中继续发挥重要的集聚外来资金、国内外先进技术与区域经济增长极不可替代的作用。然而，面对金融危机后国内各项改革的新局面，以及国际市场的诸多变化，开发区的发展面临着诸多新的挑战。随着政府为主直接进行开发经营模式弊端的逐步显现，开发区的公司化运作模式越来越多的展现出其蓬勃的生命力，因此我们有必要总结开发区公司化运作的成功经验与做法，为我市开发区进一步跨越式发展提供参考。
　　（一）树立科学发展观指导下的“政府引导、企业经营、市场运作”的经营理念
　　进入新世纪，开发区建设面临新一轮创业的机遇与挑战，也是二次开发与二次创业的大好时机。因此，如何借鉴、吸收省内外开发区的成功经验并避免曾经走过的弯路，如何加快建立并鼓励开发区进行公司化运作模式的体制创新，是十分重要的。具体地说，就是要确立在科学发展观指导下的“政府引导、企业经营、市场运作”的经营理念。
　　所谓“政府引导”，就是说在开发区发展中，政府要确立规划先行，明确产业功能定位，实行按功能划分与产业重点进行开发建设，实现开发区的可持续发展。
　　所谓“企业经营”，就是说在开发区发展中，开发区要实行公司制运作，并成为“独立经营、承担风险、自负盈亏”的市场投资主体。
　　所谓“市场运作”，就是开发公司除主要负责人原则上由管委会兼职外，其他人员由开发公司自行公开招聘竞争上岗，激活用人机制。对政府授权委托开发公司运营的国有土地等资产，应由开发公司通过市场化运作模式，实现投入产出平衡并增值。
　　（二）坚持“规划先行，规划高起点”，实施可持续发展战略
　　开发区发展必须立足于规划先行，实现“一次规划、分批建设”的区域建设目标。开发区首先要制定高起点规划，编制先进、科学合理的园区总体规划，做到长期规划、中期规划和近期规划的有机结合，切实按照长规划、短安排实施；其次，要明确产业园区结构、发展规模和方向，对可接纳的工业门类，按开发区功能和产业集群进行规划，规定各种污染物的排放总量指标、绿化指标和污染控制要求，完善配套的基础设施和环保措施。形成“资源—产品—再生资源”的“圆圈形”产业链，特别要重点瞄准新的大型项目，形成多元化的产业群体，增强开发区的核心竞争力和可持续发展能力；第三，在规划实施中，要立足于建设资金的动态平衡、整体平衡和长期平衡，坚持基础设施先行，坚持“统一规划，项目带动，逐步配套，开发一片，建成一片”的滚动开发的发展原则，高起点、高标准地搞好园区的配套建设。特别是在当前开发区面临土地供应紧张的情况下，更要强调园区的分区功能与产业规划；第四，要完成工业用地、商务用地、居住用地、绿化用地等重要发展规划的设计与编制，使各种生产要素和社会资源的配置做到优化。
　　（三）正确处理开发区与县区的发展关系，坚持特事特办
　　开发区作为地方经济发展的发动机，在很多事情上充当着地方发展的前沿阵地和试验田，在发展过程中不可避免的会出现很多新问题和特殊情况，如果简单的按制度执行，难免会自缚手脚而对发展不利，因此实际工作中在不违反大的政策方针的情况下，创新工作思路和工作方法。借鉴其他开发区的公司化运作的成功做法，坚持实行开发区公司化运作模式。在开发区运作方面，主要是进一步理顺政府与开发区的关系、开发区管委会与开发公司的关系。政府应把直接管理的职能尽可能地加以淡化并加强协调功能，保证政府服务的高效化、运作机制的市场化。
　　（四）建立独立自主进行经济建设的经济发展总公司
　　作为配合开发区经济职能而设立的“自主经营、自负盈亏”开发区总公司，具体运作上可采取“一套班子、两块招牌”的方式进行开发与建设，按照我国公司法的规定，建成一个实体化、法人化，并且能独立承担经营风险的机构。不仅要选派一个有能力、有魄力、善于市场化运作与经营的总公司领导班子，同时还要依据市场经济规则，以开发区总公司作为市场投资主体，按经营理念去开发，本着“精干、高效，专业”的原则，大胆试行公开招聘竞争上岗的管理模式，建立合理的公司人力组织架构。同时，还应建立有效的公司化招商模式，大力坚持通过**机构进行招商。实行按开发区功能划分、规划的产业集群进行重点招商、定向招商和产业链招商，提高招商效率，吸引区内重点企业的上下游企业到开发区投资办厂，特别要重点瞄准新的大型项目，形成多元化的产业群体，增强开发区的核心竞争力和可持续发展能力。
　　（五）适宜授权，保证开发区总公司运作的市场化
　　开发区总公司架构搭建后，政府要按照开发区发展规划，及时向总公司注入一定的资本金，并在一定的范围内对其进行国有土地开发使用的授权经营，促使总公司有可能启动市场运作。在公司的运作逐步走上市场化以后，政府应明确其主要职责，授予开发区相应经营权和相应的扶持政策，促使总公司在市场运作中能够真正承担风险、自负盈亏、独立经营，从根本上做到坚持“政府管理，企业按市场经济规则运作”。
　　（六）建立科学的激励机制与政绩考核体系
　　为促进开发区健康发展，还必须建立科学的政绩考核评价体系。首先要改变单纯以工业总产值增长、招商引资额、出口创汇额作为政绩衡量标准。要建立一套以开发区单位面积产出、单位面积利税、安置社会就业人数、基础设施投入产出比，以及开发区的开发公司盈亏监控等发展质量与效益相关管理指标体系，引导开发区走上内涵型增长之路，真实反映开发区经济发展的状况。
　　（七）进一步建立有效的贯穿开发区建设全过程的服务体系
　　以开发区总公司作为经济发展的平台，在保证开发区总公司市场化运作的基础上，充分和善于利用区内外现有的各种资源，通过各级政府和开发区管委会，同银行、保险、财政、行业协会等部门为自身发展建立一个有效运作的金融支持体系，使之成为开发区管理与服务功能的有效延伸，提高各项服务的专业化、市场化和国际化的水平。