关于苏北小城镇发展的思考

　　胡锦涛总书记在十七大报告中强调：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进中小城市和小城镇协调发展。”这对于我们全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，加快苏北小城镇发展具有重大而现实的指导意义。淮安市淮阴区处在苏北腹地，是一个整建制县改区的区域，亦城亦乡，乡大于城，除了一个城关镇，其余20个乡镇均为农村乡镇，具有典型的样本意义。为此，近期笔者以淮安市淮阴区为例，就苏北地区小城镇发展问题作一些思考。
　　近年来苏北各地都越来越重视小城镇规划建设与管理工作，坚持把小城镇建设作为镇域经济发展的龙头，突出规划引领，加快基础建设，狠抓集镇管理，小城镇规划建设与管理有序向前推进。如小城镇规划不断加强，小城镇建设稳步推进，小城镇管理力度加大，等等。但总体来说，苏北地区小城镇建设起步较晚，取得的成绩非常明显，但存在的问题也十分突出，应引起我们的高度重视。如集聚辐射能力很弱，集镇规划水平不高，建设资金严重缺乏，环境卫生普遍较差，队伍建设亟待加强，等等。小城镇是城乡统筹发展的节点、新农村建设的龙头、人口集聚的平台，与经济发展相辅相成、相互促进。我们应紧密结合实际，坚持城乡统筹、一体发展，走一条科学的小城镇发展之路。
　　一、走科学的小城镇发展之路，应科学规划、注重特色
　　加快小城镇发展，规划是龙头。小城镇建设应放到经济社会发展的全局中，在科学规划的指导下进行，坚持走特色发展道路。一要抓特色。各乡镇编制集镇总体规划时，应进一步加强实地调查和深入研究，充分挖掘城镇自然的、历史的和地方的特点，科学合理地确定集镇的人口和用地规模，通过精心规划设计，形成具有时代感和有地方性特色的小城镇风貌。应突出徐溜城市次中心和渔沟、南陈集重点中心镇区位优势，强化次中心、中心镇在区域经济社会发展中的功能地位。高起点配套基础设施建设和公共设施建设，避免重复建设，确保有限的投入形成有效的积累。二要抓统筹。坚持统筹规划、整体开发，连片推进核心区块、重点区块建设，防止零打碎敲、顾此失彼。坚持小城镇建设的总体规划与详细规划相结合，对工业集中区、住宅小区、主要街区、各类市场和各类公共基础设施等，都要根据国家的有关规定和技术标准编制详细规划。统筹考虑镇村规划的协调关系，可考虑打破行政村与村、组与组之间的界限，每个行政村原则上只规划保留一个农民集中居住点，超过3000人、历史上原为两个行政村或因水系等自然条件分割实在难以合并的可以考虑2个点；集镇周边3公里范围内原则上不再规划农民集中居住点，鼓励农民向集镇集中。三要抓执行。按照“条块结合、以块为主”的原则，严格执行镇村总体规划和控制性详规，对于没有规划的建设项目、不符合功能分区的项目一律不予审批，坚决不予建设；对符合规划建设的项目，要规范做好“一书三证”发放工作，坚决杜绝未批先建、不批也建现象。各乡镇要加大对农村违法建设的巡查巡防力度，特别是对拦河违建、沿路违建、占田违建等行为要重拳打击，坚决杜绝“一边在编制规划，一边在搞违法建设”的现象发生。
　　二、走科学的小城镇发展之路，应创新思路、多元投入
　　资金紧缺一直是制约小城镇建设的“瓶颈”，而引入市场竞争机制，建立多渠道、多层次、多元化投资体制，是弥补小城镇财力不足的必然选择。要坚持“收益项目利益最大化、支出项目成本最低化”的原则，积极创新小城镇建设投入机制。一是坚持市场运作。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励社会资金和区外资本采取独资、合资、合作等多种形式，投资小城镇建设。通过招标、拍卖等办法，经营好基础设施经营权、专营权、冠名权、广告权、收费权、租用权等无形资产。供水、污水处理、垃圾处理等行业，可通过公开招标选择投资和经营主体，实行政府特许经营。可借鉴城市建设经验，在统一管理的前提下，组建小城镇综合开发公司，由住宅开发向二、三产业延伸。二是实行政策扶持。区、乡两级财政、金融部门要加大力度，每年投入一定的资金引导、支持小城镇建设。小城镇建设的各项税费，如从小城镇收取的土地出让金（地方留成部分）、基础设施配套费等，可全部返还乡镇重点用于小城镇基础设施配套建设。三是加大招商力度。精心包装项目，吸引外来客商投资开发小城镇。研究制定鼓励到集镇投资创业的优惠政策，吸引农民和外出经商务工的本地能人回乡经商办企业，对自筹资金兴办生产性企业、鲜活农产品交易市场的，工商、税务部门应在法律、法规允许的范围内加大扶持力度。
　　三、走科学的小城镇发展之路，应夯实基础、做强产业
　　产业是小城镇持久发展的坚实基础，小城镇建设如果没有产业支撑，将会成为空中楼阁，无源之水。在推进小城镇发展过程中，应结合区位、交通、资源等优势，通过多种模式实现产业发展和人口集聚。一是园区建设带动。工业基础较好的乡镇，可根据各重点工业集中区的发展基础和产业特色，打破地域界限，对原有园区实行区域整合、基础整合、功能整合和产业整合，实现多个乡镇对重点工业集中区的共用共享。各乡镇要以提高基础设施配套水平为切入点，把工业集中区发展纳入城镇规划体系，增强产业集聚力。二是交通枢纽带动。沿路、高速公路出入口乡镇，如淮阴区丁集、袁集、老张集等乡镇可充分发挥交通优势，培育发展仓储、运输、装配、包装、配送等现代物流业。在加速产业结构调整的同时，超前规划、建设蔬菜、肉禽等农副产品专业市场，搭建起辐射周边的市场群。三是旅游开发带动。如韩信故里－千年古镇码头，应加快古镇旅游景区的开发建设，做响韩信故里品牌；新四军刘老庄连八十二烈士牺牲地－刘老庄乡，应依托红色旅游资源优势，统筹推进集镇整体建设；近郊乡镇则可借助草莓、西瓜等特色农业发展观光农业、休闲农业和以“农家乐”为代表的乡村游，以此来集聚人气，带动经济发展。其他乡镇也要因地制宜地选择适合本地实际的产业发展模式，切实增强小城镇发展的支撑力。
　　四、走科学的小城镇发展之路，应以人为本、完善功能
　　小城镇作为一定区域内的政治、经济、文化、科技中心，担负着农村社会进步的重任。在小城镇发展过程中，应始终坚持以人为本，以环境为中心，完善服务功能，满足人们多方面的需求，增强集镇的吸引力。一是加强供排水、交通、能源、信息等集镇公共设施建设，集镇道路、排水、绿化、人行道、地下管网要统一设计、配套建设，逐步完善社会服务体系，为城镇居民创造健康、文明、安定的社会环境。二是多渠道增加投入，扩大住宅供给，改善集镇居住条件，加强住宅区管理，不断完善集镇的居住功能，努力将小城镇建设成为自然环境优美、创业环境优越、人居环境优良的新城镇，不断增强集镇的吸引力。三是坚持经济与社会协调发展，统筹城乡文化、卫生、教育资源，合理规划建设集镇文化、体育等公共文化娱乐设施，发展文体产业，丰富农民文体生活，提高城镇文化品位；改善农村办学条件，提高农村办学水平；改善乡村卫生医疗条件，全力推进农村新型合作医疗体系建设，着力构建农村公共卫生服务体系。四是加快建立农村养老保险制度，建立健全最低生活保障、贫困救助、灾害救助、失业救济等社会保障制度，从而形成完整的农村社会保障体系，促进农民由土地保障向社会保障转变，为农民进集镇务工提供基本保障。
　　五、走科学的小城镇发展之路，应健全机制、强化管理
　　科学高效的集镇管理，是集镇建设的有效延续。各乡镇要在完善基础设施的基础上，逐步建立集镇长效管理机制，实现集镇的整洁文明有序。一要加大环卫设施建设力度。坚持疏堵结合，进一步加大投入力度，加快建设垃圾房、垃圾箱、公共厕所等环卫设施和农贸市场，让集镇垃圾“有去处”，摊点有地方经营。二要加强日常环境卫生管理。加大保洁频度和密度，逐步推进集镇清扫保洁“全天候”。加强美化、绿化和公共卫生管理，积极推行“门前三包”责任制度，加大对违法占用、挖掘道路、乱倒垃圾、乱设摊点、乱停车辆、乱设广告、占道洗车、以街为市和以路为市等违章行为的执法力度。三要引入城市长效管理机制。充分借鉴城区管理网格化、门前“三包”等城市长效管理办法，引入城区管理环卫作业、垃圾收运处理、园林绿化、广告设置、市容秩序、道路养护和城管执法等管理标准，实施长效管理。结合集镇实际，尽快形成完整、准确、清晰、可量化的集镇管理标准体系，并作为衡量和检查各乡镇、各部门集镇管理绩效的依据。四要积极开展文明创建活动。大力开展文明示范单位、文明经营户等创建活动，引导城镇居民摒弃卫生陋习，提高集镇居民文明意识，营造良好的人居环境。此外，规划、建设、国土、城管等部门应加大对小城镇建设管理工作的指导力度，对乡镇建管人员进行业务培训，不断提高他们的业务水平和工作能力。