浅议城乡统筹发展规划构架

　　【摘要】根据新的《城市规划编制办法》要求，须在城镇体系规划中提出城乡统筹的发展战略。本文从统筹城乡规划建设、产业发展、基础设施、资源配置、社会事业五个方面对城乡统筹发展规划构架进行了探索。
　　【关键词】城乡统筹，规划产业发展，基础设施，资源配置
　　城乡二元经济结构形成的城乡壁垒和城乡分割的传统体制，是造成城镇化滞后和城乡差别扩大的根本原因。统筹城乡发展，推进城乡一体化，就是要打破城乡界限，统筹兼顾城市与农村，把城市与农村作为一个有机整体，充分发挥城市对农村的幅射带动作用和农村对城市的促进作用，转变城乡分割的二元经济社会结构，逐步缩小城乡差别。在推动城市社会加快发展的同时，通过充分发挥政府的主导作用和建立健全以城带乡机制，优化各种社会资源在城乡间的配置，提升城镇集聚产业和吸引人口的能力，推进城乡产业结构调整和经济增长方式转变，推动农村劳动力向非农产业和城镇转移，加快农村工业化、城镇化进程，带动农村社会全面进步，让日益富裕起来的农民群众共享现代文明。
　　城乡统筹规划必须站在经济社会发展全局的高度，实行产业联动、城乡联动、区域联动、协调发展。正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，实现城乡社会经济与生态的相互融合，突破城乡分割的体制性障碍和发展失衡状态，突破制约城乡发展的体制性矛盾和结构性矛盾，统筹规划工业与农业、城市与农村，实现城乡资源共享、产业互补、市场互动、人力互助。基本形成城乡规划建设、产业发展、社会保障和公共服务体系、生态建设和保护一体化，达到城乡联动、协调发展。
　　统筹城乡发展是一项社会系统工程，对景德镇市而言，具体分为以下五个统筹发展内容：
　　1、统筹城乡规划建设
　　统筹城乡规划建设，主要是要解决城乡建设的盲目无序问题，立足实际，突出特色。统一编制城乡发展总体规划，包括城镇体系规划、建设用地规划、产业发展规划、基础设施建设规划、社会事业发展规划等。规划要在指导思想上坚持与时俱进，破除厚城薄乡、二元结构的旧观念，树立城乡并重、城乡一体的新理念，既要立足当前，又要着眼长远；既要注重发挥城镇对农村的带动辐射作用，又要充分发挥农村对城镇发展的支持帮助作用；既要注重刚性约束，又要体现灵活运用；既要促进经济发展，又要注重保护环境；促进城乡联动，实现共同繁荣。
　　按照规模结构、功能结构、布局结构科学合理的要求，构建市域城镇体系，发挥城镇对产业、人口等要素资源的聚集作用，使之成为全市经济社会发展的重要极点。景德镇市域城镇等级结构中的Ⅰ级为中心城市即景德镇中心城区，Ⅱ级为副中心城市即乐平市城区，其对带动市域城镇发展有着举足轻重的作用。
　　为进一步推进景德镇城镇化进程，强化中心地凝聚力，为中心城区未来发展预留充足的空间和腹地。规划考虑对市内一、二级中心地周边地域进行融合，降低农民入城门槛。将中心城区周边的乡镇划入规划区范围，可将其设为街道，范围内有固定收入来源的农村户将其转化为城镇人口。
　　景德镇市区与浮梁县城隔江相望，城市向北对接浮梁城区仅一步之遥，而浮梁县城由于离市区太近，人口大量流入市区，城区凝聚力较弱，城镇建设缓慢，城市发展需要寻求外界支持，与市区融合是大势所趋，因此，规划将浮梁县城纳入中心城区，共同发展。
　　统筹城乡规划建设，发挥城市的辐射带动作用，理想社会模式应该是让城市的现代文明、城市的活力涌到农村去，让农村也充满着城市的生机和活力；而且要让农村的田园风光来点缀城市，使城市的生活环境环绕着优美的田园环境。
　　2、统筹城乡产业发展
　　统筹城乡产业发展就是要统筹城乡产业结构战略性调整，促进城乡经济一体化，顺应城乡经济融合和三次产业联动发展的趋势。以提高产业的市场竞争力为核心，以发展先进制造业、现代服务业和高效生态农业为导向，大力推进城乡产业结构的战略性调整，完善三次产业的布局，形成区域分工合理、特色优势鲜明的产业结构和空间布局。强化三次产业的内在联系，以现代工商理念提升农业产业化水平，以高效生态农业的发展促进二、三产业的升级，以现代服务业的发展推动三次产业的融合，形成三次产业相互促进、联动发展的格局。切实转变农业增长方式，把发展高效生态农业作为发展现代农业的主攻方向，围绕提高农业的市场竞争能力和可持续发展能力，建立健全农户专业化生产与农业产业化经营有机结合的农业经营体制，大力推进农业科技创新，加快发展开放型农业，带动农产品加工流通业、特色种养业、种苗业的发展。
　　2.1培育优势产业
　　产业是统筹城乡发展的关键，如果没有产业的发展，城市的健康有序发展就会受到限制，农民的就业和集聚将成为一句空话。根据城镇自然资源、交通条件、区位条件等优势，以市场为导向，调整和优化农业结构，按照农村产业化发展要求，引导分散的农户从小规模生产转变为社会化大生产。在空间布局上，围绕全市优质粮油、茶叶、蔬菜等主导产业，建立十大优质稻基地、河螺回鱼养殖基地、乐平蔬菜基地、浮梁茶叶基地等农业特色基地或农业示范点，对农业进行合理布局，使其形成一村一品，一乡一业。并通过在城区建设区域性大型农产品、工业产品批发市场、综合性市场或专业市场，在全市实现产、供、销城乡一体化。
　　2.2、壮大龙头企业
　　重点鼓励城镇充分发挥自身优势，以劳动密集型产业为主攻方向，大力发展农产品加工业，辐射带动周边农村产业发展。依据产业关联效应，与农业产业化相结合，围绕地区资源优势和特定市场优势的特色产业，在现有机械家电、航空汽车、化工医药、陶瓷等七大支柱产业的基础上，依照专业化的垂直分离组织方式，确立主导产业，形成合理的产业链。按照走新型工业化道路的要求，制订城乡一体的工业布局规划，在中心城区和乐平城区布置具有一定规模的工业园区，如高新技术产业园区、陶瓷工业园区和乐平工业园区等。将原规模小、布局分散的工业企业，调整、归并至中心城区和乐平城区工业园区，还可利用横向联系形成新产业区。通过规划调控、政策引导，建立投资促进机制。
　　2.3、整合旅游产业
　　景德镇旅游资源丰富，整合本地旅游资源，融入大旅游圈，实现旅游产业的区域联合，是景德镇发展现代旅游服务产业的必经之路。
　　本地资源整合：景德镇有丰富的自然风光、生态景观、历史古迹、文化胜迹、古建筑及古道码头等。规划以开发优质精绝旅游产品为主体，重点打造陶瓷文化博览区、御窑遗址景区、陶瓷民俗文化博览区、浮梁古城旅游区、高岭—瑶里—汪湖旅游区等景区，形成境内浮梁生态人文线、乐平文化生态线、陶瓷茗茶旅游线等多条旅游线路，使食、住、行、游、购、娱六大要素开发成一条龙配套，形成完整体系。
　　区域联合：景德镇周围300公里的地域范围内，有众多的旅游胜地，如天下第一奇山黄山、佛教名山九华山、中国第一仙山——三清山、道教名山龙虎山、避暑胜地庐山以及鄱阳湖候鸟自然保护区、婺源—中国最美丽的乡村等。景德镇与周边旅游热点的组合，可形成观光型、度假型、生态型、专项型等以现代产业观点划分的多种旅游资源类型。使其发挥加盟长三角旅游城市合作组织、泛珠三角旅游城市联盟和闽三角福州旅游协作区的作用，融入华东、华南两大旅游圈。
　　3、统筹城乡基础设施
　　统筹城乡基础设施建设，就是要打破城乡二元结构，制定市域重大基础设施协调规划，注重相邻城镇间基础设施的衔接，为未来可能建设的重大基础设施项目预留好用地和走廊。统筹协调市域基础设施、环境保护等专业规划，形成布局合理、协调高效的区域基础设施支撑系统。促进城市的基础设施向农村延伸、城市的现代文明向农村辐射，让所有农民共享工业化、城镇化和现代化带来的利益。
　　3.1、交通设施区域化、网络化
　　景德镇是中国的瓷都，扬名世界，却因交通闭塞，长期封闭在山区中。然而，城市要发展，必须走出去。要加强对外开放，交通首当其冲要发展。为改善交通条件，缩短景德镇与经济发达城市、各乡镇与中心城市的时空距离，协调区域发展、统筹城乡建设，规划建成景德镇机场和景德镇火车站电气化改造两大区域性交通设施；皖赣铁路、九景衢铁路组建成十字型区域性铁路干线，一个标准均在二级以上贯穿市域主要城镇、日字型环形内部交通网络。
　　3.2、基础设施共建共享共管
　　统一规划、统一布局，建设覆盖城乡的基础设施网络体系。
　　规划对城乡电力设施进行统筹管理，保留大型水电站并鼓励其电能入网，关闭规模小、成本高、效率低的水电站，以降低用电成本。按照“统一规划、统一建设、统一管理、统一经营”的思路，对全市供水市场进行整合，鼓励城乡区域联网供水，对有条件的城镇实现供水管网市镇联网、镇镇联网、镇村联网、村村联网，改善群众饮水质量，确保安全供水。统筹全市环卫建设，垃圾填埋场统一管理，集中处理城乡垃圾。实行村收集、乡镇运输、县市处理，各负其责。有条件的乡镇联合建设垃圾中转站和购置垃圾清运专用车，实行连片运作。县市建设垃圾填埋场和工业垃圾集中焚烧场，做好垃圾填埋场的选址。
　　4、统筹城乡资源配置
　　统筹城乡资源配置，就是要统筹城乡之间的各种发展要素，引导土地资源、水资源等资源在城乡之间合理流动，创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境。
　　4.1、土地资源统筹利用
　　经济持续稳定快速的发展，城乡建设与经济发展对土地供应的需求量不断增大。耕地保护、生态建设和环境保护等与新增建设用地和土地开发之间的矛盾日益显现。为缓解矛盾，保护有限土地资源，集约节约利用土地资源，同时保障城乡发展，城乡土地需要统筹利用。首先，基本农田需实行特殊保护，确保粮食安全。严格执行土地利用总体规划和年度用地计划，落实土地用途管制制度，加强动态管理，保障数量不减少，质量不降低，用途不改变。坚持源头控制，重视科学管理。加强建设用地管理，严把用地审批关、农用地转用关，严禁占用基本农田。其次，保障城市发展，杜绝土地浪费。土地是城市发展建设的依托，城市发展离不开土地需求。在保障城市发展土地需求增量的基础上，依据《土地利用总体规划》和《城市总体规划》，优化城市用地结构和用地布局，搞好城市存量建设用地挖潜利用，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，加快城市化进程。再次，加强农村建设用地与农民宅基地管理，运用市场准入标准、经济杠杆和供地政策，从严控制建设用地规模，调整和改善用地结构，优化用地布局，形成科学高效的土地供应机制。对低效、闲置的农村建设用地，通过运用农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩政策，及时盘活利用。
　　4.2、水资源统筹利用与保护
　　由于长期以来城镇粗放型的生产方式，以资源开发为主的一些耗能、污染的粗放型企业、行业增长过快，使得城镇污染排放物大量增加。城镇水环境受到较大威胁，水系上游城镇污染源污染下游城镇的事情时有发生。为保护区域环境，保障流域可持续发展，上下游城镇应同时对工业生产、城镇污水和农业面源同时防控，防治污染，同时调整产业结构，将用水量大、工业废水排放量大的工业企业安排在水系下游，上下游共建和谐的产业链，实现上下游城镇共赢发展。把城市与农村作为生态系统的有机整体，形成有利于节约资源、减少污染的生产模式和消费方式，同步推进城乡生态建设和污染治理，着力形成农村支撑城市、城市促进农村的生态环境优化机制，建设资源节约型和生态保护型社会。
　　5、统筹城乡社会事业
　　充分发挥城市先进文化和公共服务的优势，大力推动城市社会事业单位和公共服务部门向农村延伸服务，加快农村教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展，实行城市—镇—社区多级网络配置体系。加快教育资源整合，合理调整中小学布局，适当减少乡村中小学数量，通过合并重组扩大学校规模。特别要鼓励民间力量办学，引入竞争机制，形成多元办学机制。加强乡村卫生院建设，充实医疗人员和医疗设备，继续探索建立以大病统筹为主的合作医疗制，发展多种形式的农民互助合作医疗机制，对农村贫困人口实行医疗救助，使广大农民病有所医、弱有所助。加快建设乡村文化中心等文体活动阵地建设，完成广播电视“村村通”工程，丰富农民的精神文化生活。加强农村社会保障体系建设，逐步提高最低生活保障水平，加快扩大农村社会保障的覆盖面，健全教育、医疗等社会救助体系，探索建立农村社会养老制度，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济、幼有所学。