浅析我国城市规划存在的问题及制度完善

　　摘要：本文从我国具体实际出发，分析了城市规划中存在的主要问题，并就如何解决这些问题，优化城市建设提出了自己的建议。
　　关键词：城市规划，城市建设，制度安排
　　一．城市规划的内涵
　　改革开放以来，我国城市建设发展迅猛，城市规划的作用亦显得越来越重要。城市规划管理是一项综合性技术行政管理工作，保障城市规划的顺利贯彻实施。城市规划管理分为宏观管理和具体管理。城市定位、规模、布局结构方面属于宏观管理。城市规划的具体管理是指对“一书两证”的许可管理，“一书两证”即建设项目选址意见书(《城乡规划法》第36条)、建设用地规划许可证(《城乡规划法》第37、38条)和建设工程规划许可证(《城乡规划法》第40、41条)。
　　目前由于体制、机制、法制等深层次方面原因，城市规划管理相对滞后，还远远不能满足于当前我国日益加快的城市化进程的需要。
　　城市规划意识淡薄，长官意识浓厚，致使作为政府职能部门的城市规划管理局盲目服从政府领导做出的违反规划的决策，随意修改规划，随意改变用地性质、建筑容积率等违法审批的现象屡屡出现。一些劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”就是在规划管理部门屈从于政府领导个人意志的情况下建成的，造成的损失往往无法弥补。地方政府和部门规划管理的自由裁量权过大，缺乏约束制度和监督机制，普通大众对规划缺乏应有的了解，也缺少对规划的支持和参与，致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生。由此，在城市规划的管理中出现了一系列的问题。
　　二．我国城市规划中存在的问题及原因分析
　　（一）城市规划制度构建的法律依据存在严重问题
　　从我国法律的构架和宪法角度来看，以城市规划的制定和实施作为规范对象的《城市规划法》，由于其内容涉及了城市规划特别是城市总体规划的制定和实施涉及地方的人大、政府权力和公民社会经济权利的配置”，因而，毫无无疑应当属于重要的基本法律。但是通过与其他重要的法律相比较，《城市规划法》在总则的立法依据的表达存在着一个致命的缺陷，其并没有像《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律那样，直接在法律文本开宗明义的载明:“根据宪法，制定本法。”而仅仅是规定“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理制定城市规划和进行城市建设、适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”
　　在现实中，地方各级政府大多将经济发展当作城市规划的唯一目的，以政府利益、经济效益代替了公共利益、公民利益和社会综合效益，以经济目标的评价代替了合法性评价。因而，城市规划从价值定位向上是失衡的，它立足于国家本位的理念，侧重于追求经济效益和国家利益。政府将规划当作推动城市经济发展无所不能的管理工具，过分偏重于维护行政权力，将社会消饵于国家之中，对规划行政权制约不力，对行政管理相对人的保护薄弱。《城市规划法》第10条以不容置疑的权威的口气表述:任何单位和个人都有遵守城市规划的义务。第34条又规定:任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划做出的调整用地决定。这种定位上的偏差使得城市规划的制定和实施者必然产生这样一种误解：维护城市规划就是维护城市规划法，就是维护城市规划法的经济目标，维护政府利益、地方利益就是维护公众利益，就是维护公民利益。近年来，城市改造、建设中屡屡出现“开发引导规划”甚至“开发控制规划”的现象和侵民、抗法现象根源在于此。
　　（二）城市规划的制定缺乏完整的规范性程序
　　纵观我国的规划制订制度，其基本上是着重于对城市规划从编制到实施的各个环节中规划主管部门及相关行政机构的职权内容和范围的设定，却没有对规定权力行使的程序进行规制，即便有，也规定得非常原则、抽象。由于缺乏具体操作的步骤、方法、时限、顺序，这种规定形同虚设。
　　与此同时，由于我国的城市规划都是被城市人民政府及其下属的规划行政部门一手包办，本身就蕴含着规划权力被滥用的风险。对于这种出现概率极大的风险，我国现行的规划制度中没有确立一套具有现实性、操作性的规划监督制度。
　　（三）城市规划中公民参与制度的缺失
　　由于制度定位上偏取行政管理法的功能，缺乏对公众行使权利的规定，规划实际工作中也不注意公民权保护。这一方面是因为立法和执法工作主要都是基于国家本位或行政权力本位的基础，没有形成和体现公众权利的法律观念，更谈不上有公众本位的法律思想基础。另一方面更直接的原因是基于对报建人特别是房地产开发商商业信息和利益保护的考虑，忽视了城市规划制定和实施的公共资源分配和使用的性质。由于缺乏公众权利的制度保障，一些地方偶尔将城市规划对社会公众展示征求意见未必见得有多少实际效用;一些规划部门有时甚至不自觉、不正当地成为长官意志或者开发商的附庸，在规划实施、管理中随意、故意或过失侵害市民、行政相对人和利害关系人权益，受侵害者很难找到有效的救济途径。
　　三．我国城市规划制度的完善
　　（一）改革和完善城市规划翻度的法律依据
　　首先，转变城市规划法的立法理念，确立并不断强化“为公益而规划”的现代城市规划理念.近代城市规划理论的经典性文件——《雅典宪章》已经认识到:城市中广大民众的利益是城市规划的基础。城市规划作为城市政府进行城市管理的具体活动，其指导思想理应是追求公共利益的实现。在城市规划的编制调整过程中，必须积极通过各种渠道和方式，了解、整合城市公众的利益要求，制定能够为大多数城市社会成员普追认可的城市规划书。体现了公益的城市规划在实施时也易于为人们所接受。因此，这一理念不仅是编制和调整城市规划所必须遵从的原则，也是城市规划得以有效实施的保证。
　　其次，切实转变政府职能，明确政府在行政规划中的定位和作用。传统计划经济体制下，政府几乎包揽了一切社会经济活动，扮演了生产者、监督者等的所有角色。这种“自导自演”形成了许多“决策盲点”;决策重点重经济而轻社会;决策主体单一;决策程序不规范，随意性大;决策责、权、利划分不明，责任追究困难;决策过程封闭，公共性与透明性差。随着城市建设投资主体的多元化与城市各利益团体的分化，政府在城市建设领域的作用应当由包揽一切转变为宏观指导为主，由管制型向规范化服务型转变。城市政府在城市规划决策中的作用一方面在于为城市规划决策制定提供有效的制度保障，使城市规划的日常决策在一套相对完备的程序框架下完成，以提高城市规划决策的透明度和公共性，消解其随意性和不连续性:另一方面，政府要促进城市建设中各利益团体的协商与合作，尤其要注重对市民组织的培育，对弱势群体组织的扶持，以增强他们参与决策，影响决策的能力。
　　（二）重构城市规划的监督程序制度
　　监督程序的规定是保证城市规划科学、合理的确定、实施的重要机制。城市政府及其城市规划主管部门要想把城市规划好，管理好，实现城市空间资源的优化配置和城市的可持续发展、离不开行之有效的监督程序。否则，城市的规划与管理往往易受经济利益的驱使或长官意志的影响，使得规划的法律约束力大打折扣。
　　监督程序中最为重要的，是地方立法机关对城市规划的法律监督。我国全国人大及地方人大实行会期制。由于人大的会期短以及代表的兼职化等问题，使我国人大行使监督的职权受到限制。而人大常委会作为人大的常设机构，在行使职权方面存在局限性。我国原有的城市规划法仅仅规定人大对总体规划的监督程序也可以理解。但是在实践中，由于人大及其常委会审查总体规划的方式、程序及其责任承担机制的不健全，人大及其常委会还未能充分的行使该项职权。而总体规划的重要性所在，又警示我们必须不断健全人大审查总体规划的各项制度设计。
　　（三）设立城市规划中的政府信息公开制度
　　规划公开涉及城市规划工作的各个环节。当然，在不同的阶段，公开的内容与形式可以有所不同。在做出编制规划的决定后，要在全社会范围内公开宣布;城市规划方案论证的过程中，要向市民公布各种可能的规划方案，市民有权参与规划方案的讨论，提出建议并发表其看法，在征求各有关部门和公众的意见的基础上，形成一个主要方案;主要方案形成后，在城市规划方案审批前，要将规划方案公开足够长的时间，公众如果有不同的建议和反对规划的意见都可以提出来，公众意见处理结果也要求公布，规划部门要说明采纳或不采纳公众意见的理由;规划方案若有较大变动的，修改后的规划方案必须再次公示，接受公众意见，最终在与公众协调的基础上形成最后的规划方案。在城市规划批准之后要向社会公布规划成果，采用公开展示、公众媒体发布、社区公告、手册与资料备查等多种形式使广大群众了解城市规划，认同城市规划。
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