城乡统筹背景下村庄布点规划的反思与探究——以广州市花都区狮岭

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发布时间：2011-02-26 13:11:57 更新时间：2023-10-26 16:06:36

王敏
　　广东省城乡规划设计研究院广东广州510000
　　摘要：随着国家建设社会主义新农村战略目标的提出，全国各地掀起了村庄建设的热潮，本文以广州市花都区狮岭镇为例，总结、归纳新背景下村庄布点规划的方法和要点。
　　关键词：城乡统筹；村庄布点；反思；规划
　　一、村庄布点规划的背景
　　2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出:“十一五”时期是社会主义新农村建设的关键时期，必须按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，有计划、有步骤、有重点地稳步推进新农村的建设。新农村建设的基础性工作之一就是村庄整治工作，而做好村庄整治工作的前提就是要进行村庄布点规划。如何在城乡统筹的框架下，按照集约利用土地的原则，科学地完成村庄布点规划，是解决我国“三农”问题、全面建设小康社会的一项重大战略举措。
　　2007年，广州市市委、市政府召开了全市农村的工作会议，提出了加快推进社会主义新农村建设，切实改善村容村貌以及村庄生产生活条件，实现城乡协调发展的目标。广州市规划局根据会议精神拟订了开展广州市村庄规划编制的工作计划，并向广州市各规划分局下发了《关于开展村庄规划编制前期准备工作的通知》。
　　在上述背景下，花都区进一步明确了编制村庄布点规划的任务，即通过各镇域范围内的村庄布点规划，指导下层次村庄规划的编制。从而实现控制旧村、规范新村，引导村集体经济发展，推进新农村建设的目标。把村庄规划纳入城乡规划和管理的范畴。
　　二、村庄布点规划的反思
　　村庄布点规划作为一种新的规划类型，日趋成为指导村庄规划建设的“龙头”。在其“热行”一段时间后，重新审视这些规划，发现由于受到农村技术力量和信息资源的限制，以及规划编制时间紧、任务多等原因，许多仓促完成的村庄布点规划容易存在着脱离实际、与上位规划脱离、忽视“乡村文化”等问题。
　　2.1脱离发展背景，城乡缺少互动
　　村庄布点规划与城市建设规划彼此脱节，城乡间没有形成合理的空间对接，规划仅仅是就乡村论乡村，没有从整个区域层面分析研究。
　　村庄的产业发展没有与城市形成有效的产业协调机制，难以为村民以后的发展提供有效的保障；城乡的基础设施、公共服务设施缺乏统筹，没有形成城乡联动发展的物质基础，城市偏向的制度设计，使得农村基础设施建设因缺少资金投入而严重滞后。
　　2.2与上位规划、相关规划衔接的不足
　　规划与上层次的总体规划、控制性详细规划衔接不足，并缺乏与土地利用规划、环境保护规划等相关规划的充分协调，使村庄布点规划在实施操作的过程中困难重重，缺乏可操作性。
　　2.3乡村文化的遗失
　　在仓促编制的规划中存在着问题简单化、“一刀切”现象，致使一些村庄布点规划对“乡村文化”的忽视乃至破坏。部分地区把村庄建设规划仅仅看作为刷刷外墙、建设新房，或者只是考虑将这些散落的房子聚集在一起，以腾出更多土地资源的简单做法，使得这些规划只见“实物”不见“精神”。
　　2.4迁村并点的盲目性
　　“迁村并点”没有体现因地制宜的原则，对原有村庄的特色、整体景观没有进行合理的保护；没有深入听取农民意愿，充分调动农民主体的积极性，使农民自愿成为旧村改造的主体。
　　2.5保障措施的不足
　　保障措施明显不足：一是没有形成部门联动；二是没有做好配套政策研究；三是没有发展产业支撑。
　　三、村庄布点规划的新思路
　　3.1强调政策配套支撑
　　重视规划的政策属性，加强“配套政策”的研究和支撑。配套政策是城乡规划发挥效用的制度基础，也是规划具有较强可操作性的主要体现。
　　2009年8月25日，广东省政府出台了《关于推进“三旧改造”促进节约集约用地的若干意见》。“三旧”改造是广东省在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地试点示范省建设的重要内容。
　　规划结合“三旧”改造政策，进行土地整理。在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，将“三旧”改造与农村土地整治有机结合，统筹规划。
　　3.2强调多视角切入
　　规划中重视多视角的切入，强调公众广泛参与，强调部门合作与协调。为规划方案的制定提供多元考虑因素，注重多学科与多价值观的合作与交叉，使规划的思路更加宽厚，为规划更具有科学性提供了较好的基础条件。
　　3.3城乡空间统筹，建设完善的村庄体系
　　规划不局限于局部地域简单的兼并整合，而从区域着眼在城乡空间统筹的框架下，认真研究村庄所在区域的用地与资源保护的关系，根据用地分区的特点和管制要求，有针对性地做出具体的村庄整合布点安排。
　　3.4多规划的叠合，保证规划的可行性
　　统筹平衡区域内的各种资源要素，实现村庄规划、土地利用规划、环境保护规划要素的最佳“叠合”，促进空间协调、调控统一。首先,规划保证与土地利用总体规划实现有机对接，确保村庄规划的空间布局内容在土地利用总体规划中落得了地。此外,提出乡村地区水、大气、噪声、固体废弃物等环境保护和污染物排放控制目标和规划措施，并与环保部门充分协调对接取得一致。
　　3.5分类指导协调，推进新农村建设
　　根据村庄的文化、景观、经济等差异化，划分聚居类型，明确村庄的整治、迁并策略，坚持因地制宜、分类指导规划。
　　四、村庄布点规划——以花都区狮岭镇为例
　　4.1技术路线
　　
　　4.2规划目标
　　(1)城乡联动发展，建立农村产业发展框架。
　　城乡差距主要体现在城乡收入差距扩大和农村基础设施差这两个方面。新农村建设的目标在于全面推进经济、政治、文化、社会的全面进步，其政策的侧重点在于减小城乡收入差距，改善农村基础设施建设。村庄布点规划有利于建立符合各地区农村特点的产业体系，引导农村地区经济发展，促进城乡一体化。
　　(2)城乡空间统筹，建设可持续发展的村庄体系。
　　反观农村现状，大部分村以自然散居为主，土地资源浪费严重。实行村庄布点规划，合理布局，引导农民适当集聚，建设一个可持续发展的村庄体系。
　　(3)分类指导协调，推进新农村建设的实施。
　　结合村庄实际，对现有村庄进行分类指导，坚持以改建为主，新建为辅，在原有条件好，具备发展前景的村庄基础上，适当积聚，逐步取消和撤并分散落后，发展滞缓的村，有效推进新农村的建设。
　　4.3规划策略
　　由于狮岭镇村庄的迁并是以具体的居民点为单位开展，而村庄规划的实施与管理以及经济发展用地的使用则是以行政村为单位进行，因此本次规划兼顾两方面的情况，将狮岭镇村庄以行政村为单位划分类型，确定村庄发展策略，而以具体的居民点为单位确定发展类型，明确鼓励、引导、控制、迁并和特殊保护的居民点，提出不同的规划策略。
　　4.4规划布点
　　4.4.1村庄体系规划
　　根据狮岭镇的实际情况,可把村庄分为重点村和一般村两种类型，形成一个完整的村庄体系。
　　（1）重点村
　　重点村指的是在镇域范围内选择区位条件相对较好、人口相对集中、经济实力相对较强、公共服务及基础设施配套相对齐全的行政村为区域的新农村建设中心。主要包括：镇区的城中村及镇域内发展条件较好的村。
　　（2）一般村
　　一般村指的是在镇域范围内，发展条件一般、人口较分散、经济水平低、公共服务及基础设施配套欠缺的行政村。
　　4.4.2村庄规模规划
　　（1）人口规模
　　现状村户籍人口为63148人，本规划预测的狮岭镇近期2008-2012年农村总人口为65065人；远景2013-2020年农村总人口为67713人。
　　（2）用地规模
　　本规划近期村镇建设用地规模预测为879.53公顷，随着城镇化的进程，远景2020年内狮岭镇的村镇建设用地已经逐步减少，规划村镇建设用地规模为872.94公顷。
　　4.4.3村庄用地布局规划
　　（1）行政村类型确定
　　根据城镇化影响的程度划分村庄类型，其中，狮岭镇内的村庄可以划分为完全城镇化村庄、部分城镇化村庄和保留农地性质村庄。
　　表4-1行政村类型及规划策略
　　类型界定标准发展特征规划策略
　　完全城镇化村庄村庄建设用地全部或绝大部分位于规划的镇区范围内未来用地转化为城镇建设用地；村镇居住用地相对集中、建设密度和强度大、村庄经济条件较好、拆迁难度大逐步纳入城市统一规划与管理中，实现村改居，成为城市社区。
　　部分城镇化村庄部分村庄处于规划城镇建设用地范围内，部分位于规划城镇建设用地范围外部分村庄建设用地将转化为城镇建设用地；村庄多与镇区有较近距离；村庄经济条件具有一定潜力。
　　可以组织产业服务配套、现代农业生产，实施资源整合、村庄的更新改造等。
　　
　　保留农地性质村庄位于规划城镇建设用地范围以外的村庄以及少量农业生产用地位于规划城镇建设用地范围内规划期内，村庄仍然保留传统农村特征；大多远离城镇镇区及主干道；现状用地以山林地为主，自然生态环境良好；村镇居住用地分布较为分散、自然村规模较小、搬迁难度相对较小、村庄经济比较落后、空心屋较多
　　划定控制范围，只允许在内部进行改建，不再扩大规模。
　　
　　（2）居民点发展类型确定
　　将三种类型行政村内的居民点按现状人口规模、自然条件、交通条件、现状基础、土地使用情况等进一步细分为引导发展、控制发展、鼓励发展、迁并和特殊类型的居民点五种类型的居民点，进而提出不同类型的居民点规划策略。
　　表4-2居民点类型及规划策略
　　居民点类型现状居民点类型规划策略
　　引导发展位于规划城镇建设用地范围内的居民点,城镇化为其升级转型的主要动力纳入城市用地统一规划，实现升级转型；所有居民点集中一处就地或异地统建村民公寓
　　控制发展位于规划城镇建设用地范围外的零星居民点划定旧村控制线，允许村民在控制线以内进行改建和新建活动
　　鼓励发展位于规划城镇建设用地边缘的居民点，受城镇的强烈辐射与带动以较大规模的居民点为依托，通过建设新村，吸纳规模较小的居民点集聚，同时改造旧村，划定旧村控制线，完善配套设施
　　迁并因城市道路建、重点项目等建设，或者地质不稳定、自然灾害等原因需要进行迁并的居民点搬迁到周边鼓励发展的居民点或者集中建设新村
　　特殊类型的居民点因重大基础设施建设需要搬迁的需要全部搬迁的居民点集中就近到的城镇建成区,或鼓励部分搬迁的居民点统一建设新村安置搬迁人口。
　　居民点；具有较高历史文化价值需要特殊保护的居民点；不要求居民点在空间上绝对集中，可以结合耕作半径和现状居民点的规模等来考虑多点分布；规划保护旧村，划定紫线控制范围，修复古村传统格局与风貌；紫线范围外可以在与古村落景观保持协调的基础上适度改建、新建，新村选址要有利于古村落的保护。
　　位于生态敏感区或生态保护区的居民点位于生态敏感区的居民点，包括蓄洪区、自然灾害频繁地区以及水源涵养区、重要自然湿地、大型河流湖泊地区等规划保护范围内的居民点，规划整体迁出异地建设新村；位于生态保护区的居民点，包括森林公园、自然保护区及其他生态保护区范围内的居民点，严格控制其发展规模，允许进行旧村内部改造，但不得建设新村，同时鼓励其迁出，异地建设新村。
　　（4）用地布局规划
　　村庄用地规划主要为优化狮岭镇居民点空间布局，规划镇域居民点形成鼓励发展型、引导发展型、控制发展型三个发展类型的居民点。
　　根据不同类型的居民点确定不同的居民点发展类型。
　　表4-3居民点经济发展类型
　　发展类型经济发展模式备注
　　引导发展型居民点 ①
　　注：①物业经济模式；②农业产业化模式；③乡土旅游模式。
　　鼓励发展型居民点 ①＋②＋③
　　控制发展型居民点 ②＋③
　　规划村庄建设用地主要包括村的生活用地和村生产用地两大类。由于村生产用地，即村经济发展用地面积主要取决于城市征地返还，但城市建设的不确定性决定了村经济发展用地的不确定性，因此，本次规划只落实已经明确的经济发展用地，对于不确定的村经济发展用地不作安排，建议在实际建设过程中按照上层次规划要求进行落实。
　　4.5村庄管制规划
　　村庄建设主要通过对“五线”（旧村控制范围线、新村建设范围线、拆旧建新范围线、占用基本农田保护区范围线、复垦范围线）的确定，而达到对新村、旧村等建设的控制与引导。
　　4.5.1新村建设引导
　　规划按规定农村村民达到法定婚龄（男22岁，女20岁）以后可申请宅基地。村民宅基地必须坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。
　　规划农村新增住宅分为独立式、联排式和公寓式三种形式。进行了新村选址与规模确定后，要确定新村建设的控制线，明确新村建设的范围，不允许在建设过程中随意突破建设的范围。
　　4.5.2旧村控制引导
　　规划以保留村庄民居点为主导，维系原有村落空间格局，致力营造一个舒适、安静、祥和的社会主义新农村。规划旧村整治重点体现以下四个方面：
　　①梳理旧村用地：通过对旧村用地的整理，增加公共服务设施用地、公共绿地，反对乱搭、乱建，提倡集约用地。
　　②整治村庄道路：完善道路架构，拓宽局部道路，消除安全隐患。
　　③完善公共服务设施：根据村民需求配套村民最急需的公共服务设施。
　　④塑造整体村庄风貌和局部重点地段：因地制宜，结合现状，在维护其原有空间肌理的同时，构建和谐共生的村庄风貌。
　　4.5.3其它范围控制线
　　村庄布点规划还明确了其它三条重要的范围控制线：拆旧建新范围线、复垦范围线和占用基本农田保护区范围线。拆旧建新范围线主要指村庄建设中拆除现状旧村重新建设的范围线，指明未来建设的重点，避免建设不受控制，任意扩张。复垦范围线指的是对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使用使其恢复到可供利用状态活动的范围线。占用基本农田保护区范围线是指把占用基本农田保护区的范围标出，如实反映土地使用情况，以确保耕地保有量和基本农田保有率。
　　4.6规划实施与对策
　　4.6.1强化管理
　　（1）规范村庄建设管理程序，严格执行本规划，本规划审批通过后各村要严格执行，不得随意修改。
　　（2）本规划通过审批后，各村应根据本村实际需求分年度分配宅基地，新批宅基地要严格落实一户一宅的政策，对于规划保留的居民点，要加大政策引导和扶持力度，完善其功能；对于规划撤并的居民点要严格控制新建住宅，利用基础设施配置的调控手段，增强保留居民点的集聚能力。
　　4.6.2加强引导
　　（1）大力加强规划管理法律、法规的宣传，提高村民规划法律意识，确保规划顺利实施。
　　（2）引导农民规范建房，加快推进村庄住宅小区试点建设，大力推广农村新型使用住房；镇政府在村庄规划选址、设计、质量监督、竣工验收方面进行行业指导。
　　（3）加快推进各镇的建设，统筹城乡道路、公共服务与市政公用设施的建设。
　　（4）引入市场机制，如考虑市场化方式筹措部分村庄建设资金，进行市场化综合开发等。
　　4.6.3弹性控制
　　（1）各村庄规划在本次布点规划确定的规模下，可以根据村庄的实际情况，在符合总规、土规和控规的基础上适度调整用地规模，但不能超出布点规划确定的用地规模。
　　（2）各村庄规划划定的“五线”范围可以根据村庄实际情况在布点确定的村庄建设用地规模下作适度调整，以便于更好地指导村庄建设与管理。
　　（3）各村庄规划新增住宅用地应优先在旧村内部解决，通过整理旧村、空心村及利用旧村内部空闲地安排，其次再考虑占用新增用地，新增用地涉及占用基本农田的应严格按照国家法律法规，经法定程序批准调整后再行使用。
　　五、结语
　　村庄布点规划是推进新农村建设的一项基础性工作，必须从城乡统筹着眼，从城镇总体规划入手，以发展宜农产业、促进农民增收为目的，坚持科学规划，注重资源环境保护，集约节约用地，因地制宜、分类指导，有计划有步骤有重点地逐步推进，逐步形成城乡统一的规划编制、管理体系，引导城镇化健康有序发展，扎实推进社会主义新农村建设。
　　参考文献：
　　《村庄布点规划中的文化反思—以嘉兴凤桥镇村庄布点规划为例》
　　《区(镇)域村庄布点规划与迁村并点建设初探》
　　《桐庐:村庄布点规划的编制与实施》
　　作者简介：
　　王敏（1977-）,女，大学本科，广东省城乡规划设计研究院，城市规划师。