生态经济杂志城市社区网格化治理的困境与反思

　　社区治理是每个城市管理中不可缺少的一部分，不同的社区也有不同的治理方式。社会网格化治理也是随着时代的发展不断改革的一种治理模式，本文就针对城市社区网格化治理的困境与反思进行了一些研究，文章是一篇生态经济杂志社投稿的论文范文。
　　摘要：社区网格化治理是一种具有代表性的城市基层治理的新模式，已有观点和相关媒体报道大多关注了其取得的成果及积极作用。但同时，网格化治理也面临着结构性风险与运行中障碍。其结构性风险体现在治理资源下沉增加了治理的复杂性、治理链条延长造成膨胀倾向、复制式模式忽视了社区特性;运行中障碍体现在漏斗式对应造成“选择性执行”、网格泛化致使权责边界不清、网格规划使得原有治理方式失效。需要逐步明确政府、市场与社会的权利责任与相互关系，以精细化的定位构建各尽所能的协同治理空间。

　　关键词：社区,网格化治理,结构性风险

　　近年来，随着我国经济、社会体制改革的深化，一些深层社会矛盾逐渐暴露并激化。同时，随着经济利益的多样化、社会生活方式的改变、人口流动的频繁，使得当前我国基层社会治理格局和模式面临着诸多新问题。针对于此，一些城市基层治理的新理念和新模式应运而生，这其中，社区网格化治理具有一定的代表性。

　　社区网格化治理作为一种新兴的基层社区治理方式。其主要做法是在街道和社区两个治理层次之下，划分若干网格单元，以实现基层社会服务与治理的精细化、集约化与高效化。北京、上海、浙江等地先后进行了网格化治理的试点，可以说这一管理模式在提高行政效能、维护社区治安以及基层社会稳定等方面确实具有一定成效。如有观点认为网格化治理“通过系统整合、信息集成、流程再造、绩效评价、合作治理和诚信管理等手段构建一种新型的、无缝隙的社会管理系统。[1]”这种模式是“对公共服务的流程再造，它提供了一种以公众需求为导向的、精细化、个性化和全方位覆盖的公共服务，并实现了对无缝隙政府的突破与超越。[2]”已有的媒体相关报道也多集中于对网格化治理取得成果的描述。

　　但与此同时，与许多新生事物一样，这一模式本身并不是尽善尽美的。现行的网格化治理并不是在充分的理论研究框架下提出建立再付诸实践的，就各地的实践情况看也并不完善。在社会力量尚未发展完全、城市社区仍处于新老交替的大环境下，网格化治理模式存在着一定的结构性风险。

　　一、网格化治理面临的结构性风险

　　(一)治理资源下沉增加了治理复杂性

　　科层制自提出之日起，就被认为是一个理性思考下的管理结构。科层制在精确性、稳定性、纪律的严明性和可靠性上都优于其他任何形式，因此在现代社会日渐普及[3]。但同时，层级的增加也会导致科层制的低效率与复杂性提高。网格化治理就面临着这种因层级增加造成的双向影响。在网格化治理的组织架构下，实现社区乃至基层社会治理的具体任务主要不是在以社区为主体的二级层级中，而是在由社区中的住宅小区、楼栋以及驻区单位等所构成的三级层级中。从表面上看，虽在最基层的三级层级中并未设立实质性的机构，但治理资源的下沉和以网格为单位的社区党建，事实上还是增加了治理过程中信息传递、诉求回应以及职能协调等方面的难度。

　　(二)治理链条延长造成了膨胀倾向

　　从社会治理体制以及基层政权建设的角度而言，网格化治理在街道和社区的组织构架基础上，增加了一个治理层级。在一定程度上，更加适应了以社区为主体的现代城市社会结构，深化了基层政府与市场、社会的双向互动，发挥了一定的治理效能。但同时，因治理层级的增加，必然相应地要增加人员。如一些城市设立了对社区网格化管理中的驻格员、网格员等的管理人员，以统一开展管理工作。这样，势必造成行政层级增多、机构膨胀等一系列问题。因层级增多、机构膨胀问题而导致的人员增加，又进一步加剧了财政负担，从而形成一种恶性循环。

　　(三)复制式模式忽视了社区特征

　　网格作为一个较小的单位，在城市社区中势必是一个较大的数量铺开。如重庆渝北区将全区21个镇街的320个社区划分为2831个基础网格[4];云南玉溪将全市75个乡镇(街道)、618个村委会、49个社区划分为5162个基础网格[5]。而为了管理的规范化，网格的设置、运行、结构、考核基本上是以同一个模式展开的。这种大范围内以复制的形式统一推进，并未充分考虑网格类型(如是居民区网格还是商业区网格)以及网格区域(如是城区、城郊接合部还是郊区)等因素对网格化管理的影响。这种通过标准化忽视治理对象内部差异的做法，不但会降低治理的效果，还可能增加治理过程的非预期结果。

　　二、网格化治理面临的运行中障碍

　　(一)“漏斗式对应”导致“选择性执行”

　　网格化治理的组织形式，从大体上看，是一种在基层范围内，由“条”变“块”的物理式重构与聚集。这种聚集使得基层工作的重心由垂直部门组成的“条”，转移到由街道社区范围内的“块”，工作的性质也从以往单一的市容管理、安全管理等，扩展至大范围的社会治理。这种组织模式的改变，发挥了一定的积极作用，实现了“‘条包块管、以块为主’，打破了既有的体制分割，实现联勤联动。”[6]

　　但同时，组织形式的改变同时也加大了治理的复杂性。网格化治理并没有由于网格的设立而取消了“条”的存在，而是在“条”与治理对象之间，增加了“网格”这一形式，由网格与治理对象直接对应，“条”对“网格”具有一定的管理和指导作用。表面上是“条”与“网格”整体的对应，实际上却是多个“条”与各个单一“网格”的直接对应，垂直管理部门与单一网格间形成了一种“漏斗式”的对应关系。这种“漏斗式对应”造成了由“条”变“块”后的事务堆积，单一网格需要发挥以往多个“条”的作用，这实际上是难以完成的。于是，条件允许的情况下各级网格会将弹性任务置于刚性任务之后来执行，而一旦资源、精力不够，弹性任务则有可能被忽视①[7]。

　　(二)网格泛化致使权责边界不清

　　有学者发现，网格化管理在初起阶段是以整合资源、沟通信息、强化服务为主要内容，关注的是在技术、资源及公共服务之间建立起嵌合关系，更强调数字技术服务平台的建立。到 2005 年后，网格化治理开始与以“维稳”为主要目标的社会管理体制改革相结合，其应用范围不断扩大，开始扩展到党的建设、工会、妇联等领域，并延及其他行业的管理[8]。　　各地网格化治理在实施过程中普遍强调所谓的“精细化、扁平化、一体化”，将安全生产、公共卫生、平安法制建设、社会治安、拆违控违、社区服务、民生改善、矛盾调处、高校园区建设、党建工作等诸多职能尽可能地纳入网格。这种试图在网格中解决城市基层治理的所有问题显然不切实际。另外，基层治理中的政府、市场和社会应该有各自的行为边界，理应相互配合、良性互动而不是彼此越位。然而“网格泛化”不仅模糊了多元治理主体之间的界限，还将原本可以由市场和社会来承担的一些公共服务与社会治理职能统统纳入政府范畴，这显然并非治理现代化的应然趋势。

　　(三)网格规划使得原有治理方式失效

　　抛开网格化治理引发的事务堆积而言，即使面对相同的基层事务，网格化在运行中也存在一些弊端。以往以社区居委会、物业等形式进行的基层管理，是基于共同生活的空间下，发挥了“熟人社会”在基层管理中的调节功能。而在进行网格划分后，特别是在一些新老社区交错形成的网格中，网格员无法如以前那样完全运用个人对于社区的了解以及熟悉的邻里关系参与到治理中。这使得原有的治理方式失效。

　　无论是由于结构性问题造成的治理风险，还是在运行过程中凸显的治理难题，这种后果出现的根源在于：网格化治理是政府自上而下主导推动的城市社区治理变革，因此，它不可避免地体现我国城市基层社会治理体制发展变迁的制度惯性与路径依赖。实际上，只有在网格化治理中构建起政府、市场和社会之间的良性互动、相互制衡、彼此增能的制度性权力关系，改变目前政府在基层社会事无巨细、大包大揽的治理思路，投入资源来培育社会组织以及引导市场组织参与基层社会服务与治理，真正形成多元主体协同共治的格局，才能消除网格化管理非预期后果的负面效应、创新基层社会治理体制。

　　三、结束语

　　社区治理的网格化，作为一种新型社会治理模式，作为社会建设的组成部分，在社会转型的过程中，是一种由于多方面现实需求而推动的治理要求，体现了一定的作用。尽管通过分析，能够发现网格化治理并不是尽善尽美的，但这并不否认其在现代城市社区治理中应有的价值。社会治理作为一个系统性工作，是一个逐步完善的过程。在这一过程中，需要逐步明确政府、市场与社会的权利责任与相互关系，以精细化的定位构建各尽所能的协同治理空间，使得如网格化治理等多种治理平台成为一个制度化的协作体系，以实现基层社会治理创新。

　　注释：

　　① 这里的“刚性任务”，指的是重要性远超过他者，甚至具有“一票否决”效力的任务，如维护秩序稳定。而与此相对应的“弹性任务”，指的是诸如社区服务等功能，具体参见刘安.网格化社会管理及其非预期后果――以N市Q区为例[J].江苏社会科学，2014(3)：106-115.

　　参考文献：

　　[1] 杨宏山、皮定均.构建无缝隙社会管理系统――基于北京市朝阳区的实证研究[J].中国行政管理，2011(5)：66-69 .

　　[2] 竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012(2)：1-21 .

　　[3] 周晓虹.西方社会学：历史与体系[M].上海：上海人民出版社，2002：226.

　　[4] 徐伟. “三进三清”把问题化解在萌芽――重庆渝北探索“网格化治理网格化支撑社会化服务”工作模式[N].法制日报，2014-11-6(2) .

　　[5] 刘百军.7800名网格员“移动”在玉溪城乡[N].法制日报，2014-4-3(10) .

　　[6] 新华每日电讯.条块分割的“行政孤岛”被打破了[EB/OL].2014-9-26. http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2014-09/26/c_133674062.htm.
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