行政管理论文四川推进全面创新改革试验：目标、路径与举措

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　　〔摘要〕2015年9月四川省获批成为全面创新改革试验区，这是国家战略布局的结果，“四川试验”的区域定位是辐射西南的内陆大省，要体现四川省和西南地区市场化发育尚不够充分、发展水平相对滞后、创新要素多样且复杂的区域性特征。四川作为内陆大省，其发展有以下特点：一是转型发展处于战略转折期。国家“一带一路”等南向、西向战略实施，使得四川等区域从过去的“三线”跃升为新一轮开放创新的“前沿”。二是科技教育资源大省，但不是强省。区域内既有大量中央科研机构、国防重装、部属高校，也有众多的地方高校、央企和民企，科技资源丰富但分割严重，体制创新障碍典型，问题复杂。四川全面创新改革试验的主要功能和基本思路可以是，以军民融合体制建立，作为探索破解体制障碍的切入点;以企业为核心的科技管理体制创建，作为科技与经济深度融合的模式探索;以技术产权深化改革，作为激发创新者动力和活力的新举措;以“南丝绸之路”和西向通道建设，作为新一轮开放创新的新模式。

　　〔关键词〕全面创新改革试验区,四川试验,军民融合,产权改革,一带一路

　　2015年9月四川省获批成为全面创新改革试验区，这是继2000年9月绵阳被确定为国家唯一科技城、2007年6月成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区、2013年3月攀西成为国家唯一战略资源创新开发试验区、2014年10月天府新区获批成为国家级新区以来，四川全省域再次进入国家级重大试点范围，其里程碑意义毋庸置疑;在国家层面，启动全面创新改革试验，是自贸区改革试验以来推出的最重大的改革举措。如何认识四川在全面创新改革试验区建设中的定位?如何把握四川推进全面创新改革试验区的基础与特色?如何确定“先试先行”的主要内容?这些问题对四川当前和未来的发展至关重要。

　　一、在全国布局中把握“四川试验”的基本定位

　　1. 区域定位

　　全面创新改革试验区的确定，是国家战略布局的结果，八个“试验区”分别位于华北(京津冀)、华东(上海)、华中(武汉、安徽)、华南(广东)、东北(沈阳)、西北(西安)和西南(四川)。区位不同，定位有别。每一个试验区都有自己的区域定位。“四川试验”的区域定位是辐射西南的内陆大省，要体现四川省和西南地区市场化发育尚不够充分、发展水平相对滞后、创新要素多样且复杂的区域性特征。不同区域的特征，在一定程度上反映经济社会发展的不同阶段，这是我们推进全面创新改革试验的现实基础。

　　2. 目标定位

　　此次改革试验的总体目标是形成推进全面创新改革的长效机制，在创新相关领域取得一批重大改革突破。我们认为，按照国家全面创新改革试验的总体要求，与区域环境条件相适应，“四川试验”三年(2015-2017)目标定位可以是，在市场充分竞争、企业为主体的创新管理体制、军民融合的创新资源配置、产权改革为核心的创新人才激励、内陆开放创新高地建设等方面，取得一批重大改革突破，目标期内形成一些可推广、可复制的经验、举措和政策，显著提升创新驱动发展水平，形成经济社会可持续发展新动力。

　　3. 功能定位

　　在总体上，全面创新改革试验有探索市场和政府有效作用机制、探索科技与经济深度融合途径、探索创新者动力和活力有效举措、探索深化开放创新有效模式等四方面任务。在功能和特色定位上，不同试验区，既有共同点，也有差异性。据相关信息，北京已经提出发挥首都特色新型智库作用，加强全国科技创新中心建设;上海提出要建立全球有影响力的科技创新中心;武汉提出打造产业创新中心;西安提出推进丝绸之路经济带新起点建设;沈阳着力实现老工业基地全面振兴;广东凸显金融改革试验区建设等等。从八个试验区的部署看，“京津冀”作为一个“区块”，其“改革试验”主要功能和特色是要突破行政区划、实现京津冀一体化;上海、广东市场发育相对成熟，或有近邻外部经济体的优势，其“改革试验”主要功能和特色是提出最大限度发挥市场配置创新资源的决定性作用的科技、经济、金融、教育、人才、户籍、社保政策等。

　　四川作为内陆大省，其发展有以下特点：一是转型发展处于战略转折期。国家“一带一路”等南向、西向战略实施，使得四川等区域从过去的“三线”跃升为新一轮开放创新的“前沿”;二是科技教育资源大省，但不是强省。区域内既有大量中央科研机构、国防重装、部属高校，也有众多的地方高校、央企和民企，科技资源丰富但分割严重，体制创新障碍典型，问题复杂。

　　四川全面创新改革试验的主要功能和基本思路可以是，以军民融合体制建立，作为探索破解体制障碍的切入点;以企业为核心的科技管理体制创建，作为科技与经济深度融合的模式探索;以技术产权深化改革，作为激发创新者动力和活力的新举措;以“南丝绸之路”和西向通道建设，作为新一轮开放创新的新模式。

　　二、在省情基础上确定“先试先行”的主要内容

　　全面创新改革试验要问题导向、系统设计、全面创新、先行先试。“先行”什么?“先试”什么?对于地方来说，试点包括三方面任务，一是已明确了具体方向、需要落地的改革举措;二是已明确了基本方向、全面推开有较大风险、需要由中央授权地方开展先行先试的改革举措;三是正在探索并取得一定经验、需要局部试验和推广的相关改革举措，以及地方在事权范围内自主提出、对其他区域有借鉴意义的相关改革举措。

　　基于四川基本省情和前期工作基础，我们认为可以选择以下四方面内容，按照时间和路径要求，先行先试。

　　1.“双城互动”，军民融合。“成都首位城市”和“绵阳科技城”以及“成德绵高新技术产业带”是全面创新改革试验的主要载体。军民融合成为国家战略，方向已经明确，军转民，民参军，也有大致思路。但是，制约军民深度融合的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，依然突出。涉及后勤保障、设备维修、国防动员等领域的军民融合，可以先行一步;涉及尖端武器装备、航空基础设施工程等领域的军民融合，全面推开有较大风险。需要国家和军方授权，也需要从技术转移成熟度方面遴选节能环保、新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料、航天航空等领域军民融合的技术目录;需要从省级部门、省部联席会议、军民联席会议层面提出深化军民融合发展的推进措施、政策体系和实现途径。　　2.企业主体，创新融合。检验全面创新改革试验成功的重要标志是市场要发挥配置创新资源的“决定性”作用、企业要成为创新的实际主体。企业无论属性、大小，都是平等的市场竞争者，都是全面创新改革的重要推手。因此，以企业为核心建立科技与创新管理“新体制”是全面创新改革试验的重要内容。科技与创新管理“新体制”包括：政府科技管理部门、经济管理部门职能界定和转变，市场准入、市场监管制度的清理与重建，行政审批制度进一步改革，以企业为中心的区域创新体系建设，创新要素流向市场、流向企业的激励政策的完善等。

　　3.产权界定，激励创新。建构利益分配机制，让创新人才获利，让创新企业家获利，是激发创新活力的重要制度设计。职务发明专利技术成果的使用权、处置权、收益权(“三权”)，如果只是全部下放给项目承接单位，仍然不能解决专利权人自主决定科技成果的合作实施、转让、对外投资和实施许可等问题，仍然不能将技术发明贡献与技术发明人利益挂钩。通过专利所有权变更，“三权”合一，在制度设计上打通创新、专利、所有权、利益、权益的关系，才能真正激发创新者的动力和活力。需要探索并解决的问题是，在职务发明专利归属上界定单位(集体)与个人的权益边界、确定个人或混合所有权的法律基础、专利技术权人同时作为管理人员(领导干部)的组织要求的冲突与协调等。由此探索并提出的相关具体改革举措对其他区域有借鉴意义。
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　　4.西向战略，开放创新。京津冀一体化、长江流域经济带、“一带一路”经济带是新时期国家发展的三大战略。四川位于“长江经济带”和“一带一路”经济带的交汇处，是国家对冲TPP，西向、南向发展的战略支点。要主动融入国家战略，思考四川全面创新改革试验区建设。一是以新一轮开放创新前沿特大中心城市的意识，着眼长远，主动作为，主动规划，互联互通;二是努力提高蓉欧快铁营运水平和效益，加强欧亚物流大通道建设;三是发掘“南丝绸之路”文化意蕴，开启开放创新门户建设;四是继续推进成都区域性国际化都市建设，把成都打造成创业创新要素集聚区、开放合作创新核心区和创新驱动发展示范区。同时形成内陆地区开放创新的配套政策和具体举措。

　　三、在工作组织上研判“先试先行”的具体举措

　　四川全省域进入国家级重大试点范围，具有里程碑意义。全面创新改革试验要问题导向、系统设计、全面创新、先行先试。“先行”什么?“先试”什么?对于地方来说，推进四川全面创新改革试验，必须有落地的举措。我们有八点具体建议。

　　1. 进一步简政放权

　　深化行政审批制度改革，建立行政审批“权力清单”，建立快速审批通道，精简程序，优化流程，提高效率。进一步简政放权，全面清理和调整与创新相关的审批、认证、收费、评奖事项，试行“科技经济事务并联”审批制度和有条件事项“变注册为登记”的制度。

　　2. 建立公平竞争市场体制

　　统筹推进地方立法，及时开展涉及创新的法规、规章的废止、修改和立项工作。改革新技术、新产品、新商业模式的准入管理，破除不合理的市场准入性障碍，试行微型创业型企业“零成本准入”制度，保证各类市场主体依法平等进入创新领域。

　　3.健全全面创新改革领导机制

　　成立四川省全面创新改革试验工作领导小组，统筹谋划和推进全面创新改革各项工作。建立四川地区全面创新改革协调协作机制，完善部级协调小组、军民协调小组、跨部门跨地区协调小组工作机制。推行由政府部门、企业、驻川高等院校和科研院所人员参加的定期联席会议制度，统筹解决推进过程中遇到的问题。

　　4.建立军民融合深度发展试验区

　　“区”中有“区”，突出重点。在绵阳已有工作基础上，成都-绵阳“双城互动”，建立“军民融合深度发展试验区”，精心确定军转民、民参军行业领域、技术目录和时间安排;拟定《四川军民融合深度发展工作条例》和相关政策，确保国防安全和军民融合深度发展。

　　5. 设立全面创新改革投资基金

　　扩大政府创新投资引导基金规模，支持国家重大科技创新成果在四川转化和产业化。创新国资创投管理机构，允许符合条件的国有创投企业建立跟投机制。广泛吸纳社会资金，放宽境外资金进入领域限制，成立多层次、多元化全面创新改革基金。设立全面创新改革资金，建立跨部门的财政科技项目统筹决策和联动管理制度，统筹使用各类科技投入专项资金。建立“科技创新券”制度和“创新公共产品购买”制度，开展补助政策试点。

　　6.试行科技成果“三权”改革

　　高等院校和科研院所由财政资金支持形成的不涉及国防、国家安全、国家利益、重大社会公共利益的科技成果，其使用、处置和收益权全部下放给项目承接单位、项目组和职务发明人，探索“三权合一”和“混合所有”制度，激励创新者自主决定科技成果的合作实施、转让、对外投资和实施许可等转化事项，并合法确定相应收益。

　　7. 创设保障创新者合法收益的制度

　　出台落实科技成果转化法等相关规定的实施细则，鼓励研发团队负责人为实施成果转化发起成立公司，并在公司控股或成为大股东。职务发明成果在川实施转化或转让的，其50%以上净收益可用于奖励科技成果完成人和为科技成果转化做出贡献人员。探索符合科学研究规律、解放科技生产力、以最终业绩考核为目标的财务管理制度。探索出台激励技术背景的领导干部专兼职、从事成果转化、取得合法收益的管理制度，控制风险，先行先试，稳妥推进。

　　8. 实施开放创新西部高地新政

　　积极对接国家“一带一路”发展战略，启动东联西进、北出南接、互联互通的大通道建设工程。突破不同运输管理部门条块分割、实现综合枢纽有效管理协调机制。充分利用在川轨道交通独特资源，制定轨道交通十年发展规划。利用“十三五”规划契机，力争更多四川项目进入“亚投行”和“丝路基金”项目库。继续实施“创客四川”、“菁蓉汇”等行动计划，制定有助于把四川和成都建成中国创新创业高地的人才、户籍、社会保障政策等。
　　行政管理论文发表期刊推荐《上海行政学院学报》坚持党的基本路线、方针、政策，坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，为培养高素质的中高级国家公务员服务。为包括中国特色社会主义公共行政学理论在内的哲学社会科学的繁荣与发展服务。本刊坚持高学术标准，高学术品位，发表了多位专家学者的学术论文。