跨界环境损害的国际赔偿责任如何划分

　　国际赔偿责任(international liability)，指国际法主体从事危险活动所致跨界环境损害的国际责任。与传统国家责任相比，国家赔偿责任的产生只取决于域外损害事实的发生。即只要行为造成了损害，有关责任主体就负有赔偿责任。鉴于危险活动领域的特殊性，国际法委员会将其分为“关于预防危险活动造成的跨界损害”和“关于危险活动造成的跨界损害案件中的损失分配”两个问题加以讨论。由此，倘若起源国违反了本应履行的预防义务，危险活动本身又造成了损害，将同时产生两种责任，即传统国家责任和国际赔偿责任。

　　国际赔偿责任是对国家责任制度的补充，特别是在环境损害是由危险活动所引起的情况下。因为在这种情况下，不存在违反国际环境法律义务的国际不法行为，因此缺少追究传统国家责任的必备条件。而不以国际不法行为作为要件的国际赔偿责任弥补了传统国家责任在这一领域的不足。相应地，讨论跨界环境损害国际责任的构成应该对不同情况加以区分：对于国际不法行为引起的跨界环境损害，包括通过战争、走私等行为发生的跨界环境损害，可以沿用传统的国际责任构成理论。而对于危险活动所产生的跨界环境损害，应对其适用新的国际赔偿责任，即只要造成了跨界环境损害就将产生国际责任，相关的责任主体就应当承担赔偿责任，而责任主体所属国有责任督促责任主体积极适当地履行其赔偿责任，保证受害者得到及时适足的赔偿。

　　跨界环境损害的国际赔偿责任具有以下特征：

　　第一，责任的重点是强调行为国预防和减少实际损害的义务。这一特点要求行为主体在从事造成、可能造成损害环境的行为时，负有预防的义务，同时行为主体应当采取预防措施，避免或减轻跨境环境损害的后果;第二，责任的承担方式以补偿性赔偿为原则。主要限于金钱赔偿，例如损害赔偿和补救等，因而不具有惩罚性;不过这仅限于危险活动所导致的跨界损害后果。而不包括任何由于违反国际法或行为主体所应承担的国际义务而导致的跨界环境损害的法律后果。第三，责任的主观要素是无过错责任原则。只要确实存在损害后果，并且能够确定行为和损害后果之间存在因果关系，那么行为主体就应当就跨界环境污染的损害后果承担赔偿责任。

　　二、跨界环境损害之国际赔偿责任的主体

　　现行国际法将危险活动造成跨界环境损害的赔偿责任主体大致分为以下四类，分别为：核损害事故;海上油污事故;其他危险物质造成的损害事故;和外空活动造成的损害事故。第一类核损害事故的赔偿主体是核设施的运营者。也就是由核设施的运营者承担严格有限的责任，除个别情况(如军事核活动)外，国家不承担跨界环境损害的赔偿责任;第二类海上油污事故，是由造成损害后果的邮轮的所有者和购买石油的主体两者共同分担因损害后果而产生的国际赔偿责任;第三类其他危险活动造成的损害事故，这一领域的赔偿责任主体为何，需要考虑具体情况加以确定。例如，1999年《危险废弃物越境转移及其处置所造成损害的责任和赔偿问题的议定书》中规定的责任主体包括“生产者(generators)”、“出口者(exporters)”、“进口者(importers)”以及“处置者(disposers)”等; 在第四类外空活动领域，规定由发射国承担所有因有关外空行为而导致跨界环境损害的国际赔偿责任，这也是不同于全面三类的特殊规定。

　　通过进一步分析上述四类事故领域内关于国际赔偿责任主体的规定，可以将它们归纳为两类：第一类是由相关行为的经营者承担国际赔偿责任;第二类是由行为国承担国际赔偿责任。

　　第一类是由“经营者”作为国际赔偿责任主体。这里的“经营者”指在发生跨界损害事件时指挥或实际控制活动的任何人。基于危险活动的种类不同，对经营者的规定也有所不同。例如，1963年《维也纳核损害民事责任公约》规定的“经营人”是指主管国家当局指定作为核设施经营人的人，包括个人、合伙人、私人或公共团体、国际组织、国家或其任何一个分支机构; 2001年《船舶油污损害的国际民事责任公约》规定责任由船舶所有人承担，“船舶所有人”包括登记的所有人、光船承租人、船舶的管理人和经营人。

　　事实上，不论对经营者的范围作何界定，本质上都要求该经营者应当在损害发生时对危险活动进行实际指挥或控制。例如在跨界运输危险废弃物的过程中，可能因为事故或其他原因造成危险废弃物的泄漏，从而引起跨界环境损害。由于损害可能发生在运输的各个阶段，而在运输的各个阶段又有不同的主体对危险废弃物实施实际的控制。所以，损害具体发生在哪个阶段，就由当时对危险废弃物实施控制的主体承担赔偿责任。例如2001年《船舶油污损害的国际民事责任公约》第3条规定：“事故发生时的船舶所有人应对由船上或源自船舶的任何燃油造成的污染损害负责，但如某一事故系由具有同一起源的系列事件构成，则该责任应由此系列事件的首次事件发生时的船舶所有人承担”。可见该公约规定由船舶所有人承担赔偿责任，并对“船舶所有人”予以广义界定：包括登记的船舶所有人、光船承租人、船舶的管理人和经营人。换句话说，这些主体均为造成跨界损害的船舶的所有人，在损害发生当时，谁在对船舶进行实际指挥或控制，谁就应当承担跨界环境损害的国际赔偿责任。例如，1999年《统一国际航空运输某些规则的公约》规定了由承运人承担赔偿责任。而“承运人”指“在事故发生时正控制载有危险货物船舶的使用的人”;1977年《关于因勘探和开采海床矿物资源而造成油污损害的民事责任公约》对经营者的定义也含有“实际控制”的内涵：经营者指控制国为实现本公约的目的而指定的人，无论其是否获得了许可证;或者在未进行指定的情况下，完全控制了在设施上进行的活动的人;1993年《卢加诺公约》第2条第6款为“经营人”下的定义是“任何对危险活动实行控制的人;再如，1999年《巴塞尔议定书》没有指定赔偿责任仅由经营人承担，而是规定生产者、出口者、进口者以及处置者分别在不同阶段承担严格赔偿责任。

　　第二类是直接规定由国家作为国际赔偿责任主体。目前这类规定仅限于外空活动领域。例如1972年《外空物体所造成损害之国际责任公约》。

　　在关于国际赔偿责任主体的讨论中，有三个问题应当加以明确。

　　第一，在“由经营者承担赔偿责任”的情况下，国家可能作为经营者的身份承担赔偿责任。如1963年《维也纳核损害民事责任公约》将“经营人”定义为包括个人、合伙人、私人或公共团体、国际组织、国家或其任何一个分支机构; 1962年《核动力船舶经营人的责任公约》规定“经营人”是指许可证签发国授权经营核动力船舶的人;或者在核动力船舶由一缔约国经营的情况下，是指该国家; 1993年《卢加诺公约》中指出“经营人”包括“公法或私法所管辖的任何人、合伙人或任何团体，不论是否为法人，包括一个国家或其任何一个分支机构”。可见，国家作为经营者，在发生跨界损害时，对导致损害发生的危险活动进行实际控制，国家将作为责任主体承担赔偿责任。这与外空领域直接规定由国家作为赔偿责任主体承担责任是不一样的。虽然两者都表现为由国家作为责任主体，承担跨界损害的赔偿责任，但前者要求国家具有经营者的身份，后者则没有。

　　第二，在“由经营者承担赔偿责任”的情况下，国家如果不是经营者本身，则无须承担赔偿责任，但应当保证负有责任的经营者及时、适足的履行赔偿责任，即国家具有补充责任。例如，1962年《核动力船舶经营人赔偿责任公约》第三条第2款规定，经营人必须按照发许可证国规定的形式维持保险或其他财政保障以保证其核损害赔偿责任。此外，发许可证国在财政保障的保险收益不足以偿付经确定的经营人所应承担对核损害赔偿的情况下，必须在第三条第1款规定的限额内提供必要资金，以确保支付此种赔偿要求; 1997年《维也纳公约》责成装置国在财务保障的收益不足以偿付既经确定的经营人所应承担对核损害赔偿的情况下，确保支付此种赔偿要求; 2004年《巴黎公约》第10条(c)款规定，负有赔偿责任的经营人的核装置位于其领土内的缔约国，在保险或其他财政保障没有或不足以偿付既经确定的经营人所应承担对核损害赔偿的情况下，应通过提供必要资金以确保偿付此种赔偿要求。可见，在经营者自身能力不足以承担损害赔偿时，国家需要承担一种补充责任。这时的国家并非赔偿责任主体，其补充责任的目的是为了确保受害者得到及时和适足的赔偿。此外，起源国并非必须为经营者无力负担的所有剩余损失负责，而是根据起源国履行注意义务的程度决定分担的额度。

　　第三，以“实际指挥或控制”为标准来确定经营者，可能产生某些不公平的损失分配。最典型的如跨国公司的国籍国与跨国公司所在国两者之间分担跨界环境损害的赔偿责任。根据2006年国际法委员会第五十八届会议上通过的《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》，当跨国公司在起源国境内实施危险活动并导致损害的发生，由于以“指挥”或“控制”作为连接点，可能无法要求跨国公司的母公司承担赔偿责任;以“领土”及“管辖或控制下”的其他地方作为连接点，经营者的国籍国以及其他从经营中获益的国家可能无需承担责任。如此一来，剩余损失的分担将全部指向跨国公司所在国。这显然是不符合公平利益原则的。更何况在全球化背景下，许多危险行业正在向发展中国家转移。当发达国家和跨国公司从经营中获取高额利润额同时，却要求发展中国家承担这些行业活动可能导致的危险损害后果，并进而分担这些后果产生的“剩余责任”显然是不公平的。因此，有必要建立和完善由跨国公司、获益国和起源国共同分担损失的公平制度。

　　综上所述，跨界环境损害之国际赔偿责任，指国际法主体从事危险活动所致跨界环境损害的国际责任。与传统国家责任相比，它更强调各个主体就损害后果的赔偿应当如何进行分担，而非纠缠于国家责任的认定、追究，更有利于受害者获得及时适足的赔偿。

　　在危险活动导致跨界环境损害领域，国际赔偿责任的主体是：以实际指挥或控制作为判断标准，以此确定在发生损害时应当由具体哪类行为人或行为国对因其危险活动所致跨界损害产生的国际赔偿责任负责。这里参与“实际指挥或控制”的主体，包括个人、合伙人、私人或公共团体、国际组织、国家或其任何一个分支机构。简而言之，跨界环境损害之国际赔偿责任的主体主要限于在危险活动发生时，对该行为进行实际指挥或控制的个人、团体或国家。

　　阅读期刊：《国际政治研究》

　　《国际政治研究》系北京大学主办、北京大学国际关系学院暨全国高校国际政治研究会编辑出版的国际政治类学术刊物。自1980年创刊(内部发行)以来，《国际政治研究》刊发了学院内外大量高水平、高质量的国际问题研究成果，其思想和学术影响日渐扩大，成为国内从事国际政治、国际关系教学和研究的重要学术园地。

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