行政问责制度如何探析

　　行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

公共行政评论

　　摘要：本文从行政法和社会学的视野，以涉及行政问责制度的具体案例为出发点，简要介绍我国行政问责制度的内涵和特征，全面观望我国行政问责制度的实践与成效;重点剖析我国行政问责制度现存的障碍和困难。最后有针对性的提出解决路径，完善之策。

　　关键词：行政问责;行政问责制度;障碍问题;完善路径

　　一、行政问责制度的内涵和特征

　　什么是行政问责呢?目前没有一个统一的标准，国内学术界对此有不同的理解。概括起来主要有两类观点：一是认为行政问责制度是公众对政府进行问责的制度，即异体问责。二是认为行政问责制度是行政系统对其行政干部的问责制度，属于同体问责。本人认为，行政问责应该将同体问责和异体问责相结合，即行政问责的范围应该扩大，以至保护各方的利益。

　　二、我国行政问责制度存在的障碍和问题

　　(一)行政问责的职责、权限不清以及责任不清

　　1、职责和权限不清。权责明晰是建立和推行行政问责制度的前提和关键，发生重大事故、决策失误、工作执行不力等，由谁来负责，负什么样的责，应该有透明合理的判断依据，只有这样，才能把行政问责制度真正落到实处。

　　2、责任划分不清。关于行政问责的责任的规定十分模糊，没有统一的相关规定，官员在什么情况下具体承担什么责任，是谁的责任，是直接或间接责任等等，都没有具体清晰的规定。再者，责任的主体难以界定，问责对象、客体过于模糊。问责主体也比较单一，缺乏异体问责，问责力度明显不足。同时我们看到，责任过于集中，大家过分关注的都是“一把手”的责任，风险过多的集中在了第一负责人身上，而其他人员的责任却缺少关注。

　　(二)行政问责法制不健全，配套制度缺失

　　1、行政问责法律缺失。任何制度的有效运行，都必须有法律作为保障。对于行政问责这项制度来讲，必须把责任和责任追究上升到法律层面，用法律至上的权威来加以保护，这样才能起到实际有效的保障作用。如上文所述，目前我国已经颁布了许多涉及行政问责方面的法律法规，这些法律法规对于完善立法是一种巨大的进步，但仔细分析，这些立法还存在很多问题：其一，立法层次较低，缺乏专门关于行政问责制度的法律。其二，问责的规定存在着明显的缺陷。如在现有的各种法律规章中，对问责事由的规定弹性很大，《公务员法》中规定的“玩忽职守、贻误工作”、“滥用职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益”等过于抽象，责任范围不明。

　　2、信息公开机制缺失。我国行政问责的信息公开透明度存在一些亟须解决的问题：第一，行政公开程序缺乏制度保障，行政官员由于拥有自由裁量权，往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息;第二，公开的方式简单落后，即使采用网上公开的手段，但网页上的信息或是更新较慢，或是内容狭窄、时间短、随意性大;第三，新闻报道不充分。目前，虽然媒体享有新闻自由，但很大程度上受到宣传纪律的限制。

　　3、监督问责制度缺失。我国对政府问责的主体包括党的纪检机关、行政监督机关、权力机关、司法机关、新闻媒体、民主党派、社会团体和公民个人，可见范围十分广泛，即任何主体都可以对政府及其行政人员的违法失职行为进行监督。但是我们发现，有这么大的监督主体却很难使监督落到实处，也十分缺乏监督力度，造成这一现象的根源在于我国现行行政监督问责机制本身存在问题。

　　三、我国行政问责制度的完善路径

　　(一)构建中国行政问责法律

　　1、规范问责主体及其权利。行政问责是同体问责和异体问责的双重结合。同体问责是来自政府自身内部的问责，主要分为两部分：一是基于权属关系的内部问责，如主管部门的问责、上下级的问责等;二是行政体系内的专门问责，如监察、审计机关的问责。这种来自政府自身的同体问责具有直接性、针对性和经常性的特点，有利于对行政问责的监督。我国现在的行政问责主要是上下级机关的权力问责，而在法治的建设中，应该注意主体多元化的现象，问责主体不能仅限于行政部门的上下级之间，也应该包括异体问责。

　　2、确定行政问责客体。问责制的客体即问谁的责，也就是责任承担的主体。现代政府是责任政府，因此，我国行政问责的客体应该包括行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类。并且这三类客体与行政问责的主体不是一一对应的，每个客体都可以受到来自不同问责主体的问责和监督。

　　3、完善行政问责程序。程序是一切制度良性运行的必备要素。全面推行行政问责制度，就要建立一套健全的行政问责程序，以保证行政问责的有序进行，实现行政问责的制度化、规范化。当前的重点是完善行政问责的启动程序，使问责的启动主体多元化。不仅由上级行政机关提出问责要求，而且应允许一定数量的人大代表、政协委员甚至公民个人联名提出，要扩大启动问责的范围。

　　(二)加强行政问责配套制度建设

　　1、加强信息公开和政务透明。“执政为民”体现了对人民负责的思想，对人民负责就应该让人民知道国家正在发生的一切。因此，提出以下建议：其一，应该在《信息公开条例》的基础上制定一部统一的《信息公开法》，对原有不足问题进行完善和提高，真正做到信息公开和政务透明;其二，要赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性。其三，“公开是公共治道的必然要求，阳光是最好的清洁剂”，将阳光政府、透明政府的理念贯穿于行政问责信息公开制度的构建中，提高行政问责的效率。

　　2、明确职责划分和职权对等。要健全行政问责制度，首先要明确政府的职能定位，政府职能又可划分为中央政府职能和地方(基层)政府职能。另外要明确划分政府内部责任。理顺上下级、各部门、各岗位之间的职能权限，也要使其权责规范化、明确化。因此，应科学合理的划分中央与地方的权力，明确中央与地方的责任与义务，实现中央与地方的关系法制化;最后，要落实行政人员个人的岗位职责，在政府行政人员之间有着明确且严格的职责分工，并以法律的形式加以肯定。只有这样，才能有权独立工作、处理问题，不需要领导的请示。(作者单位：四川省社会科学院研究生院)

　　参考文献：

　　[1]周亚越，《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第35-36页

　　[2]周亚越，《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第37页

　　[3]陈党，《问责法律制度研究》，知识产权出版社2008年版，第185-192页

　　阅读期刊：《公共行政评论》

　　《公共行政评论(2009年第1期)》主要内容为：论文，超越新公共管理：平衡控制与自主的渐增复杂性，专栏：反思中国公共行政学研究，专栏导语，我国政府绩效管理研究的回顾与反思，中国公共预算研究述评：对期刊论文的评估(1998-2007)，我国行政伦理研究状况的分析与反思，公共行政学中的规范研究。专栏：公共预算，专栏导语，财政分权省际差异、原因和影响初探等等。